Il problema dei costi della sicurezza
Cosa sono, come si calcolano, in che misura incidono sulle spese generali i costi per la sicurezza e la salute negli appalti pubblici di lavori, forniture, servizi? Queste sono le domande d’obbligo che si pone per chi fa impresa e chi funge da stazione appaltante.
Preliminarmente va ricordato che la materia è disciplinata dal concorso di due discipline: il D.lgs. 9 aprile 2008, n. 81 ( T.U. sicurezza e salute dei lavoratori) e D.lgs. 12 aprile 2006, n.163 (Codice dei contratti pubblici). Due discipline che si integrano e che necessitano una lettura combinata per consentire all’operatore giuridico di interpretare le complesse procedure degli appalti assicurando nel contempo la sicurezza e la salute dei lavoratori.
Innanzitutto i costi della sicurezza sono di due tipi: quelli che derivano dalle interferenze (costi interferenziali) e quelli interni o aziendali.
La stazione appaltante e le imprese appaltatrici (anche le subappaltatrici) sono obbligate, ciascuna per quanto di competenza, ad assicurare che non si possa lucrare sulla salute e sicurezza dei lavoratori. “Nei singoli contratti di subappalto, di appalto e di somministrazione…devono essere specificatamente indicati a pena di nullità ai sensi dell’art.1418 del codice civile i costi relativi alla sicurezza del lavoro con particolare riferimento a quelli propri connessi allo specifico appalto” (art. 26, comma 5, D.lgs. 81/2008). Ulteriormente “Nella predisposizione delle gare di appalto e nella valutazione dell’anomalia delle offerte nelle procedure di affidamento di appalti di lavori pubblici, di servizi e di forniture, gli enti aggiudicatari sono tenuti a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro relativo alla sicurezza, il quale deve essere specificatamente indicato e risultare congruo rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture…” (art. 26, comma 6, D.lgs. 81/2008). In quest’ottica le amministrazioni appaltanti e le imprese appaltatrici, ciascuna per quanto di competenza, devono indicare nei documenti di gara (capitolato d’appalto, bandi, inviti, richieste di partecipazione all’appalto) due distinte voci: i costi della sicurezza interferenziali e i costi interni aziendali.
I costi interferenziali sono previsti nell’art.26, commi 3-3 ter e 5 del D.lgs. 81/2008 e nell’art. 86,comma 3 ter e nell’art. 87,comma 4 ed infine nell’art.131 del D.lgs. 163/2006. Essi servono a limitare i rischi da interferenza, intesa come contatto rischioso tra il personale del committente e quello dell’appaltatore, oppure tra il personale di imprese diverse che operano nella stessa sede aziendale con contratti differenti. Vengono quantificati a monte dalla stazione appaltante attraverso il Documento Unico di Valutazione dei Rischi Interferenziali (DUVRI) e per gli appalti di lavori nel Piano di Sicurezza e Coordinamento (PSC). Non sono soggetti a ribasso d’asta. Allorquando non sussistessero rischi interferenziali è, in ogni caso, obbligo della stazione appaltante attestare che i costi relativi sono pari a zero. Tale attestazione serve a dimostrare che la valutazione è comunque stata effettuata e di ciò viene dato atto anche nel contratto di appalto. Inoltre, in caso di modifiche di ordine contrattuale (ad esempio: maggiori lavori), si potrebbe verificare la necessità di modificare il DUVRI (questo documento ha natura flessibile) e pertanto risulta quantomeno utile prevedere questa evenienza a mezzo di uno specifico stanziamento da indicare prudentemente tra le somme a disposizione nel capitolato di appalto.
I costi interni (aziendali) sono previsti nell’art. 26, comma 3 quinto periodo del D.lgs.81/2008 e nell’art. 86, comma 3-bis e nell’art. 87 comma 4, secondo periodo del D.lgs. 163/2006. Essi servono ad assicurare lo stato di sicurezza e salute dei lavoratori all’interno dell’impresa e per ciascun cantiere posto in essere. Infatti essi variano da un’impresa all’altra in ordine al tipo di organizzazione produttiva e dal tipo di offerta formulata da ciascuna impresa. Vengono quantificati dall’impresa appaltatrice attraverso il Documento Unico di Valutazione dei Rischi (DVR) ed adattati in funzione del cantiere posto in essere. Non sono soggetti a ribasso d’asta. Poiché essi vengono elaborati nell’occasione delle singole offerte di appalto, essi sono suscettibili di variazioni.
Per avere un’idea di questa tipologia di costi si riportano di seguito alcune voci in forma esemplificativa:
Voci di costo:
- Documento di valutazione di valutazione dei rischi ed elaborazione di procedure di lavoro ( quota parte desunta dal DVR e relativa allo specifico appalto)
- Sorveglianza sanitaria: medico competente, visite di idoneità e periodiche, analisi strumentali (quota parte desunta dal DVR e relativa allo specifico appalto)
- Costo del Servizio di prevenzione e protezione ed Addetti
- Costo dell’Assicurazione obbligatoria INAIL ed altre assicurazioni finalizzate alla tutela della salute e sicurezza dei lavoratori (quota parte desunta dal DVR e relativa allo specifico appalto)
- Costo/ammortamento dei Dispositivi di Protezione Individuale (DPI)
- Costo dispositivi di protezione collettiva
- Costo attività di informazione e formazione dei lavoratori (quota parte desunta dal DVR e relativa allo specifico appalto)
- Costo attività di addestramento (quota parte desunta dal DVR e relativa allo specifico appalto)
- Costo attività di formazione e/o aggiornamento per gli addetti alle misure antincendio e primo soccorso (quota parte desunta dal DVR e relativa allo specifico appalto)
- Costo presidi emergenza sanitaria (cassetta di pronto soccorso ecc.)
- Costi presidi antincendio (quota parte desunta dal DVR e relativa allo specifico appalto)
Per quanto riguarda i costi propri della sicurezza, la stima deve essere analitica per singole voci, riferita agli elenchi prezzi standard o specializzati oppure basata su preziari o listini ufficiali vigenti nell’area interessata o sull’elenco prezzi delle misure di sicurezza del datore di lavoro committente. Nel caso in cui un elenco prezzi non sia applicabile o non sia disponibile, la stima deve essere effettuata con riferimento ad un’analisi dei costi dettagliata da indagini di mercato. Inoltre tale stima deve essere , nel suo complesso, congrua rispetto al valore dell’appalto ed alle sue caratteristiche.
Rispetto a questa tipologia di costi, la stazione appaltante, al fine di evitare che vi siano fenomeni lucrativi, può predisporre una tabella che indichi i criteri per determinare i costi a cui le imprese appaltatrici devono attenersi in sede di formulazione dell’offerta. Una volta che la stazione appaltante adotti questa metodologia ed inserisca nel bando di gara il richiamo a tale tabella, le ditte partecipanti alla gara la devono osservare, pena l’esclusione dalla gara stessa. Per il principio della lex specialis.
Problema in ordine ai costi aziendali
Relativamente ai costi aziendali ci si chiede se essi debbano essere obbligatoriamente indicati dalle imprese che partecipano alla gara di appalto riguardante gli appalti di lavori, stante l’ultimo inciso dell’art. 87 comma 4 del Testo Unico della sicurezza. Infatti il comma recita: “Non sono ammesse giustificazioni in relazione agli oneri di sicurezza in conformità all’articolo 131, nonché al piano di sicurezza e coordinamento di cui all’articolo 12, decreto legislativo 14 agosto 1996, n. 494 e sulla relativa stima dei costi conforme all’articolo 7, decreto del Presidente della Repubblica 3 luglio 2003, n.222. Nella valutazione dell’anomalia la stazione appaltante tiene conto dei costi relativi alla sicurezza, che devono essere specificatamente indicati nell’offerta e risultare congrui rispetto all’entità e alle caratteristiche dei servizi o delle forniture”. Mentre la prima parte del comma si riferisce a tutti gli appalti (lavori, servizi, forniture), l’ultimo inciso (quello che parte dalla locuzione Nella valutazione ) fa esplicito riferimento solo a quelli dei servizi e delle forniture bypassando quella dei lavori.
Quid juris?
Sul punto sono sorte due contrapposte interpretazioni.
Esiste una prima tesi secondo la quale la lettura della norma deve essere fatta in via estensiva e pertanto comprensiva anche degli appalti su i lavori. Tale tesi si basa sull’osservazione che gli infortuni più gravi si registrano nel campo degli appalti sui lavori e che sussiste una tutela costituzionalmente rilevante per la sicurezza e la salute dei lavoratori. (Artt.32, 35 Cost.). Ed in ogni caso vale il richiamo all’art. 26, comma 6 del D.lgs. 81/2008. “Nella predisposizione delle gare di appalto e nella valutazione dell’anomalia delle offerte nelle procedure di affidamento di appalti di lavori pubblici, di servizi, di forniture, gli enti aggiudicatari sono tenuti a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo relativo alla sicurezza, il quale deve essere specificatamente indicato e risultare congruo rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi e della forniture…”. In tal senso deporrebbe anche la collocazione sistematica della norma citata che è inserita nella Parte del Codice rubricata “Contratti pubblici relativi a lavori, servizi, e forniture”. (Consiglio di Stato, Sez. III 5 ottobre 2011, n. 5421; Consiglio di Stato, Sez. V, 19 luglio 2013, n.3929).
Esiste, però, un orientamento giurisprudenziale più recente che ha fornito una interpretazione più restrittiva (letterale) secondo la quale la norma si riferirebbe solo agli appalti di servizi e di forniture. Alla base di questa interpretazione vi è la considerazione che gli appalti sui lavori sarebbe disciplinata dalla speciale normativa riservata agli appalti dei lavori, che trova giustificazione nella maggiore rischiosità insita nella predisposizione di cantieri.
Seguendo questa linea interpretativa si giunge ad affermare che l’obbligo di dichiarare, a pena di esclusione, i costi per la sicurezza interna previsto dall’art. 87, comma 4, del D.lgs. 163/2006 si applica alle sole procedure di affidamento di forniture e di servizi. Per l’affidamento dei lavori, invece, la quantificazione sarebbe rimessa al piano di sicurezza ai sensi dell’art. 100 D.lgs. 81/2008. (Consiglio di Stato, Sez. V, 7 maggio 2014, n.2343; Consiglio di Stato, 9 ottobre 2013, n. 4964).
Conclusioni
In quest’ottica, dinnanzi ad un caso concreto che ha suscitato il ricorso al giudice amministrativo di primo grado e di grado di appello, il Consiglio di Stato, Sez. V, 16 gennaio 2015, n.88, ha rimesso all’Adunanza plenaria delle Sezioni unite la soluzione della questione preliminare relativa all’estensione dell’art. 87, comma 4 del D.lgs. 163/2006 (codice dei contratti pubblici) sull’indicazione, a pena di esclusione, degli oneri relativi alla sicurezza in maniera analitica sin dal momento della presentazione delle offerte., anche ai contratti relativi ai contratti pubblici. Ed inoltre è stato richiesto alla stessa Assemblea Plenaria di verificare se, in ogni caso la sanzione dell’esclusione debba essere comminata anche laddove l’obbligo di specificazione degli oneri non sia stato prescritto dalla normativa di gara; e se, ai fini della soluzione, possa avere rilievo la peculiarità della fattispecie, data dalla circostanza che viene in rilievo un appalto integrato, caratterizzato dall’affidamento congiunto dalla progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori sulla scorta di un progetto definitivo predisposto dalla stazione appaltante.