Principi di vigilanza e controllo, le verifiche sul personale

Tra i Principi di vigilanza e controllo degli organi di revisione economico-finanziaria (elaborato recentemente da l Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti ed Esperti contabili), il documento n° 6 si presenta di particolare rilevanza, in quanto interessa i controlli sui vincoli di assunzione e sulle spese di personale, concernenti un ambito sul quale tradizionalmente il legislatore ha ritenuto di intervenire in modo significativo, attribuendo specifici compiti agli organi di revisione economico-finanziaria.

Si tratta di una materia, tra l’altro, fortemente dinamica e specialistica, che richiede agli organi di controllo un’attenzione rilevante, anche alla luce dell’incidenza delle risorse assorbite, posto che, nell’ambito della gestione finanziaria, l’incidenza del “fattore” personale non è marginale.

Non va neppure dimenticato che, sul punto, gli organi di controllo sono chiamati a talune verifiche/attestazioni di particolare importanza, come emerge considerando l’attività che deve essere svolta in relazione alla contrattazione decentrata, tanto della dirigenza quanto del comparto.

Sul tema, secondo il documento e considerando il quadro normativo in essere, gli organi di revisione economico-finanziaria sono chiamati a verificare:

a) le dinamiche della spesa di personale aggregata;
b) le spesa per rapporti di lavoro flessibile;
c) le risorse destinate al trattamento economico accessorio;
d) il turn over;
e) i fondi incentivanti ed i costi della contrattazione decentrata;
f) altri aspetti rilevanti.

Vincoli di spesa

In relazione all’obiettivo di contenimento delle spese di personale (ma analoghe considerazioni valgono, mutatis mutandis, per i vincoli in materia di rapporti di lavoro flessibile) l’Organo di revisione è tenuto a riscontrare:

a) in sede di bilancio di previsione, il rispetto programmatico del vincolo di contenimento delle spese di personale oltre che il rispetto tendenziale del limite nell’esercizio precedente, dandone atto nell’ambito dello specifico parere richiesto;
b) durante la gestione, il permanere del rispetto programmatico del vincolo di contenimento delle spese di personale, soprattutto in relazione ai provvedimenti (come le variazioni di bilancio) che sono destinati a produrre un impatto su queste ultime anche in chiave prospettica;
c) in sede di rendiconto, l’effettivo rispetto del vincolo di contenimento delle spese di personale, dandone atto nell’ambito della relazione;
d) nell’esercizio successivo a quello di mancato rispetto del vincolo di contenimento delle spese di personale, l’effettiva applicazione dei meccanismi sanzionatori previsti.

Il riscontro, più dettagliatamente, deve avvenire preliminarmente operando il confronto tra:

i) da una parte, il valore storico dell’ammontare della spesa di personale sostenuta dall’ente locale, come risultante da documenti ufficiali dell’ente o dai documenti predisposti dall’Organo di revisione;
ii) il valore conseguito dalla corrispondente grandezza dell’esercizio di riferimento, sulla base delle risultanze contabili e previo riscontro della sua correttezza, congruità e completezza.

Non può, infatti, trattarsi di un riscontro meramente formale e puramente aritmetico (destinato a realizzare il semplice confronto numerico degli importi), essendo necessario un approccio più sostanziale, finalizzato a riscontrare la corrispondenza e congruità degli importi che formano oggetto del confronto.

Rispetto ad entrambi i valori assunti e considerati, così, l’Organo di revisione provvede allo svolgimento di controlli, anche su base campionaria, sia in relazione alla congruità delle componenti incluse sia in relazione all’attendibilità delle componenti escluse dalla determinazione quantitativa (ad esempio legate agli arretrati contrattuali ovvero alle spese etero-finanziate), oltre che in relazione alla loro conformità normativa.

Trattamento accessorio

Analoghe considerazioni possono valere avuto riguardo ai vincoli in materia di trattamento accessorio, oggi derivanti dal D.Lgs. 75/2017 ed essenzialmente legati alla corrispondente spesa sostenuta nel corso dell’esercizio 2016 (fatte salve alcune eccezioni).

Come osserva correttamente il documento, il vincolo non riguarda esclusivamente le risorse che confluiscono in appositi fondi specificamente previsti dalla disciplina contrattuale ma può riguardare, a seconda delle fattispecie, anche somme ed importi che non affluiscono a fondi incentivanti ma che gravano direttamente sul bilancio dell’ente locale.

Il vincolo, inoltre, non interessa le fattispecie e gli incentivi che, sulla base della legge e delle indicazioni della magistratura contabile, non vi sono ricompresi, ferma restando l’esigenza di garantire la necessaria omogeneità del raffronto realizzato.

Anche in questo caso, infatti, l’organo di revisione economico-finanziaria non deve solo procedere ad eseguire un confronto “matematico” delle diverse grandezze in gioco, ma deve riscontrare la congruità e la conformità delle modalità con le quali è avvenuta la loro determinazione quantitativa.

Turn over

L’organo di revisione, ancora, deve verificare il rispetto dei vincoli in materia di turn over, che tradizionalmente hanno limitato e contingentato le facoltà assunzionali delle amministrazioni pubbliche, anche locali.

Rispetto al ruolo dei revisori, in questo caso, sussiste anche una specifica previsione legislativa (contenuta nell’art. 19 della L. n. 448/2001), secondo la quale «a decorrere dall’anno 2002 gli organi di revisione contabile degli enti locali di cui all’articolo 2 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, accertano che i documenti di programmazione del fabbisogno di personale siano improntati al rispetto del principio di riduzione complessiva della spesa di cui all’articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni, e che eventuali deroghe a tale principio siano analiticamente motivate».

Proprio in tale sede l’organo di revisione acquisisce la determinazione degli spazi assunzionali eseguita dall’ente e procede al riscontro, eventualmente su base campionaria, della quantificazione effettuata anche rispetto al costo delle cessazioni intervenute, tenuto conto tanto delle capacità di bilancio quanto dei vincoli di contenimento della spesa di personale.

Costi contrattazione decentrata

Fondamentale, poi, sulla base delle disposizioni contenute pure nei contratti collettivi nazionali è l’apporto degli organi di revisione economico-finanziaria in ordine alla contrattazione decentrata.

Secondo l’art. 40-bis del D.lgs. 165/2001, infatti, il controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio e quelli derivanti dall’applicazione delle norme di legge, con particolare riferimento alle disposizioni inderogabili che incidono sulla misura e sulla corresponsione dei trattamenti accessori, è effettuato, negli enti locali, proprio dall’organo di revisione economico-finanziaria.

Si tratta di un passaggio fondamentale, anche alla luce della circostanza che le pubbliche amministrazioni non possono in ogni caso sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con i vincoli e con i limiti risultanti dai contratti collettivi nazionali o che disciplinano materie non espressamente delegate a tale livello negoziale ovvero che comportano oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione.

In proposito, la verifica di competenza dell’Organo di revisione dovrebbe riguardare:

a) il rispetto dei vincoli normativi in materia di destinazione di risorse al trattamento accessorio;
b) la corretta applicazione degli istituti previsti dalla contrattazione collettiva nazionale;
c) la compatibilità dei costi della contrattazione decentrata con gli stanziamenti del bilancio di previsione;
d) la conformità delle risorse riportate nel fondo per il trattamento accessorio (distintamente per la dirigenza e per il comparto) con le disposizioni che ne disciplinano la costituzione;
e) la sussistenza delle condizioni che legittimano l’inserimento di risorse aggiuntive, come il rispetto del pareggio di bilancio e l’adempimento degli obblighi richiamati dall’art. 40 bis, comma 7, del D.lgs. 165/2001.

Se tali considerazioni valgono in relazione alla contrattazione decentrata, opportunamente, il principio sottolinea che, qualora la normativa o i principi contabili prevedano la certificazione della costituzione del fondo per il trattamento accessorio del personale in una fase precedente rispetto alla sottoscrizione della contrattazione decentrata, l’organo di revisione vi provvede sulla base:

1) della consistenza del fondo certificato nell’esercizio precedente;

2) delle dinamiche caratterizzanti il personale rispetto all’esercizio precedente;

3) dei vincoli in materia di risorse destinate al trattamento accessorio;

4) delle direttive formulate dall’organo esecutivo.

Regolarità della gestione

Valorizzando la logica di processo che caratterizza la revisione aziendale, il documento richiama, infine, l’attenzione degli organi di controllo su una serie di aspetti importanti, da riscontrare con approccio campionario, riguardanti in particolare: a) la gestione dei buoni pasto; b) la rilevazione delle presenze e delle assenze; c) l’elaborazione cedolini; d) la gestione straordinario e ferie.