Una direttiva del Ministero dell’Interno (1 settembre 2018) definisce modalità e priorità di intervento nell’esecuzione degli sgomberi.
Il decreto legge n.113 del 4 ottobre 2018 inasprisce le sanzioni per il reato di invasione di terreni o edifici.
Il fenomeno dell’occupazione arbitraria degli immobili costituisce da tempo una delle principali problematiche che affliggono soprattutto i grandi centri urbani, determinando forti tensioni sociali e di situazioni di illegalità, che sono spesso conseguenza della difficoltà di porre in essere politiche territoriali, urbanistiche e sociali finalizzate alla riqualificazione delle aree periferiche e alla riduzione dei fenomeni di marginalità sociale.
Il tema è stato affrontato sotto il profilo della tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica con il d.l. n.14 del 2017, convertito con modificazioni nella legge n.48 del 2017, che ha introdotto alcune significative innovazioni volte al superamento del fenomeno, in un’ottica di miglioramento delle condizioni di vivibilità delle città e di prevenzione delle situazioni di degrado, stabilendo in primo luogo che il Prefetto, sentito il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, può mettere a disposizione la forza pubblica per procedere allo sgombero in esecuzione di provvedimenti dell’autorità giudiziaria.
a) Occupazione abusiva degli immobili e compiti del Prefetto (art.11)
Per meglio definire i casi in cui il prefetto può mettere a disposizione la forza pubblica per procedere allo sgombero in esecuzione di provvedimenti dell’autorità giudiziaria, sono stabilite le seguenti priorità, ferma restando la tutela dei nuclei familiari in situazioni di disagio economico e sociale:
– situazione dell’ordine e della sicurezza pubblica nei territori interessati;
– rischi per l’incolumità e la salute pubblica;
– diritti dei proprietari degli immobili;
– i livelli assistenziali che regioni ed enti locali possono assicurare agli aventi diritto.
Nella determinazione delle modalità esecutive di provvedimenti dell’Autorità giudiziaria concernenti occupazioni arbitrarie di immobili, è attribuito al Prefetto il compito di impartire, sentito il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, disposizioni per prevenire, in relazione al numero degli immobili da sgomberare, il pericolo di possibili turbative per l’ordine e la sicurezza pubblica e per assicurare il concorso della Forza pubblica all’esecuzione di provvedimenti dell’autorità giudiziaria concernenti i medesimi immobili.
Gli interventi di sgombero mediante l’impiego della Forza pubblica per l’esecuzione dei necessari interventi devono seguire criteri di priorità che, ferma restando la tutela dei nuclei familiari in situazioni di disagio economico e sociale, tengano conto della situazione dell’ordine e della sicurezza pubblica negli ambiti territoriali interessati, dei possibili rischi per l’incolumità e la salute pubblica, dei diritti dei proprietari degli immobili, nonché dei livelli assistenziali che devono essere in ogni caso garantiti agli aventi diritto dalle regioni e dagli enti locali.
La tutela dei nuclei familiari in situazioni di disagio economico e sociale è assurta, con la legge di conversione del decreto, a condizione prioritaria per la definizione delle modalità di esecuzione delle operazioni di sgombero.
Si tratta di una scelta sinergica che pone le politiche pubbliche dei diversi attori istituzionali in una linea di continuità rendendo più fluido ed efficace il perseguimento delle finalità di sicurezza.
L’eventuale annullamento da parte del giudice amministrativo del provvedimento prefettizio può dare luogo (salvo il caso di dolo o cola grave) solo a risarcimento in forma specifica, consistente nell’obbligo per l’amministrazione di disporre adottare gli interventi necessari ad assicurare la cessazione della situazione di occupazione arbitraria dell’immobile.
b) Occupazione abusiva di immobili e tutela delle condizioni igienico-sanitarie: i poteri del Sindaco (art.11 co.3 bis)
In caso di occupazioni abusive di immobili e in presenza di persone minorenni o bisognose di aiuto, a tutela delle condizioni igienico-sanitarie il Sindaco potrà consentire, in deroga ai divieti previsti dall’art.5 del decreto legge n.47 del 2014, convertito con modificazioni dalla legge 23 maggio 2014 n.80, il rilascio della residenza e l’allacciamento a pubblici servizi (energia elettrica, gas, servizi idrici e telefonia fissa, nonché la partecipazione alle procedure di assegnazione di alloggi della medesima natura per i 5 anni successivi alla data di accertamento dell’occupazione abusiva.
Le direttive del Gabinetto del Ministro dell’Interno del 18 luglio e 1 settembre 2017
L’esigenza di individuare politiche efficaci e convergenti per contenere e governare il fenomeno, è stata evidenziata con due ravvicinate direttive del Gabinetto del Ministro dell’Interno datate 18 luglio e 1 settembre 2017, con cui si è rilevato che a fronte del ricorrente reato di invasione di edifici (art.633 c.p.) occorre attuare in primis una politica di attenta vigilanza dei territori e degli immobili non utilizzati che prevenga qualsiasi fenomeno di illegalità e, soprattutto, che intervenga nell’immediatezza ad evitare che si consolidino situazioni di fatto poi difficili da rimuovere.
Ciò richiede, ad esempio, una pressante opera di sensibilizzazione nei confronti degli enti pubblici proprietari i immobili temporaneamente inutilizzati e delle Associazioni rappresentative della proprietà fondiaria affinché si attivino per l’approntamento di tutte le misure di difesa passive occorrenti alla tutela dei loro beni, volte a scoraggiare ogni forma di indebita intrusione negli stessi.
Anche in tale prospettiva, tesa a garantire l’attuazione di misure di natura preventiva per evitare nuove occupazioni, risulta necessario promuovere un’efficace ed aggiornata la mappatura degli immobili abbandonati o sequestrati e confiscati dei privati e delle Pubbliche Amministrazioni.
Per avere un quadro complessivo della situazione i Prefetti, ai fini di una valutazione in chiave programmatica e pianificatoria sul tema degli sgomberi, possono avvalersi dei Comitati metropolitani, quale luogo in cui possono convergere le istanze delle istituzioni locali e di tutti i soggetti pubblici e privati e, tra essi, anche degli enti e delle associazioni che svolgono un fondamentale ruolo nel sociale (Croce Rossa Italiana, Caritas, ecc.).
In seno al Comitato metropolitano (cui possono essere invitati a partecipare anche rappresentanti di altre amministrazioni ed istituzioni: si pensi ai referenti delle fondazioni bancarie), il Prefetto deve promuovere la mappatura delle singole situazioni di criticità in ordine alla tipologia di immobili occupati e alle categorie di soggetti presenti, con particolare riferimento alle persone che versano in effettive condizioni di fragilità. Il Prefetto acquisisce, altresì, elementi informativi circa le capacità assistenziali delle autonomie locali e regionali, nonché sulla programmazione regionale anche di carattere finanziario inerente la materia in oggetto.
Il comitato metropolitano può, quindi, diventare lo strumento che, attraverso una condivisa conoscenza del territorio, può sviluppare sinergie nel campo dell’housing pubblico, disincentivando condizioni di illegalità e facendo emergere la praticabilità di iniziative per l’utilizzo di beni immobili potenzialmente idonei a fronteggiare la carenza abitativa.
Né può essere sottovalutato il ruolo strategico sul tema delle politiche abitative attribuito alle Regioni, i cui rappresentanti potranno essere chiamati in causa nell’ambito dei Comitati metropolitani convocati dai Prefetti.
Il problema dell’esecuzione degli sgomberi tra competenze del Ministero dell’Interno e possibili profili risarcitori
A fronte dei ‘buoni propositi’ così delineati, tuttavia, la gestione del tema dell’occupazione arbitraria degli immobili non ha compiuto significativi passi avanti sul versante dell’esecuzione materia degli sgomberi, anche in relazione ad alcune recenti sentenze del Giudice civile che rendono sempre più pressante il problema dello sgombero delle occupazioni più risalenti nel tempo.
Giova ricordare, a questo proposito, che la tutela giudiziale in favore del proprietario di un immobile occupato abusivamente può essere sia penale che civile. In sede penale, a seguito della denuncia alla competente Procura della Repubblica, sono ipotizzabili diverse fattispecie di reato con particolare riferimento alla invasione di terreni od edifici (art.633 c.p.), punita con la reclusione fino a due anni o con la multa da 103 a 1.032 euro.
Ulteriori fattispecie contestabili sono funzionalmente collegate all’occupazione abusiva: violazione di domicilio (art.614 c.p.), danneggiamento (art.635 c.p.) e furto (artt.624 e 625 c.p.).
In sede civile, il proprietario dell’immobile potrà avvalersi delle cosiddette azioni petitorie. In particolare, con l’azione di rivendicazione (art.948 c.c.), il proprietario può rivendicare la cosa da chiunque la possiede o detiene e può proseguire l’esercizio dell’azione anche se costui, dopo la domanda, ha cessato, per fatto proprio, di possedere o detenere la cosa. In tal caso il convenuto è obbligato a recuperarla per l’attore a proprie spese, o, in mancanza, a corrispondergliene il valore, oltre a risarcirgli il danno. L’azione di rivendicazione non si prescrive, salvi gli effetti dell’acquisto della proprietà da parte di altri per usucapione. E’ anche possibile tutelarsi in via d’urgenza ricorrendo al giudice per ottenere la reintegra nel possesso (art.1168 c.c.). Quest’azione spetta oltre che al proprietario, anche all’usufruttuario o al conduttore in locazione dell’immobile e potrà esser esercitata entro un anno dalla data dell’occupazione abusiva o, nel caso il proprietario non ne abbia avuto notizia, da quando questi ne sia venuto a conoscenza.
Nel contemperamento dei diversi interessi che vengono in rilievo in relazione agli sgomberi, il diritto di proprietà pare dover recedere di fronte a quelle situazioni che possono pregiudicare l’esercizio da parte degli occupanti degli impellenti e irrinunciabili bisogni primari per la loro esistenza, collegati ad una particolare condizione di vulnerabilità; dall’altra, va tuttavia consolidandosi l’orientamento per cui, se lo Stato ritarda nello sgomberare un immobile occupato abusivamente, deve risarcire la proprietà, ossia conferire il mancato guadagno, nonché eventuali danni all’edificio causati dagli occupanti. Una sentenza del tribunale di Roma del 2016 ha, ad esempio, condannato il Viminale a rimborsare circa 267.000 al mese che la proprietà dell’immobile avrebbe incassato (due palazzi tra il centro di Roma e l’Eur); più di recente, il Tribunale di Roma – sez.II civile con sentenza del 3-4 luglio 2018 n.13719, ha giudicato risarcibile dal giudice ordinario il danno al diritto di proprietà e di iniziativa economica derivante al privato, titolare di un immobile arbitrariamente occupato da terzi, per la mancata esecuzione, da parte dell’autorità di pubblica sicurezza, di un ordine di sgombero emanato dal giudice penale.
Trib. Roma sez.civ. n.13719 del 2018
Un diverso orientamento è invece sostenuto da altra giurisprudenza che si è pronunciata nell’ambito di un giudizio per risarcimento del danno, proposto da alcune società proprietarie di immobili abusivamente occupati da soggetti terzi, contro il Ministero dell’Interno per mancata tempestiva esecuzione, da parte dell’Autorità di Pubblica Sicurezza, di provvedimenti di sequestro preventivo disposti dall’Autorità giudiziaria. In merito, la Corte di Appello di Firenze, con sentenza n.1732 del 24 ottobre 2016, ha sancito il principio secondo il quale non vi è alcuna responsabilità del Ministero dell’Interno nell’omessa immediata esecuzione di uno sgombero di un immobile, ancorché disposto dalla magistratura, laddove l’autorità di pubblica sicurezza, non per inerzia passiva e totale ma per concrete e fondate ragioni di ordine pubblico, abbia ritenuto di procrastinare l’esecuzione a seguito di una generale valutazione della situazione ritenuta delicata e potenzialmente pericolosa per l’ordine e la sicurezza pubblica. Nel caso di specie, la Corte ha ritenuto carente il requisito della colpevolezza, che costituisce uno degli elementi indefettibili per l’applicabilità dell’art.2043 c.c. in materia di risarcimento del danno per fatto illecito del terzo.
La direttiva del Gabinetto del Ministero dell’Interno del 1 settembre 2018
Alla luce del descritto quadro giurisprudenziale e delle difficoltà pratiche per la soluzione della complessa problematica afferente all’occupazione abusiva degli immobili, è intervenuta una più recente direttiva con la quale il Ministero dell’Interno ha posto l’accento sulla necessità di acquisire tutti gli elementi di conoscenza utili per l’individuazione dei criteri di priorità nell’attività di sgombero, tra cui le notizie in merito all’immobile, al suo stato e agli occupanti.
Le informazioni sull’immobile possono essere agevolmente tratte dagli atti in possesso dell’Amministrazione comunale o da quelli prodotti dal proprietario, ovvero tramite verifiche ad hoc, mentre di più difficile acquisizione sono le notizie riguardanti le persone presenti all’interno dello stesso stabile, imprescindibili e rilevanti per l’accertamento delle singole situazioni personali. “A tal riguardo, l’unica soluzione percorribile è quella di ogni possibile censimento degli occupanti, che deve essere condotto, anche in forma speditiva, sotto la regia dei Servizi sociali dei Comuni e, laddove occorra, con l’ausilio dei soggetti del privato sociale, nelle forme ritenute più adeguate in relazione alle singole fattispecie, in modo da acquisire un complessivo quadro della situazione e, in particolare, delle ricadute sul piano sociale e su quello della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica derivanti dall’esecuzione dello sgombero”.
“Il censimento – prosegue la direttiva – dovrà essere finalizzato alla possibile identificazione degli occupanti e della composizione dei nuclei familiari, con particolare riguardo alla presenza all’interno degli stessi di minori o altre persone in condizioni di fragilità, oltre alla verifica della situazione reddituale e della condizione di regolarità di accesso e permanenza sul territorio nazionale. Non possono essere sottovalutate le difficoltà che gli operatori sociali potranno incontrare nell’esecuzione dei suddetti accertamenti. Pur tuttavia tali operazioni devono essere condotte con la massima rapidità, sfruttando, ove possibile, le risultanze dei registri di anagrafe, o anche dei dati in possesso di altre pubbliche amministrazioni, nonché degli stessi Servizi sociali per quegli occupanti che già beneficiano di eventuali prestazioni assistenziali. In ogni caso, potrà essere valutata la situazione reddituale dei diretti interessati e della loro rete parentale e, a tal riguardo, insieme alle risultanze dell’anagrafe tributaria, potranno rivelarsi utili tutti gli accertamenti specifici demandati alla Guardia di Finanza. Nello stesso contesto potrà essere verificata anche l’esistenza di legami di carattere sociale idonei ad assicurare forme di sostentamento degli interessati. Soltanto qualora all’esito dei suddetti accertamenti si abbia fondato motivo di ritenere che i soggetti in situazione di fragilità interessati dall’esecuzione dello sgombero sarebbero privi della possibilità di soddisfare, autonomamente o attraverso il sostegno dei loro parenti, le prioritarie esigenze conseguenti alla loro condizione, i Servizi sociali dei Comuni dovranno attivare gli specifici interventi che, nella misura in cui siano ritenuti sufficienti ed adeguati dai competenti uffici comunali, sulla base di una ponderata valutazione, avuto riguardo anche alle possibilità in concreto dell’Ente, non potranno essere considerati negoziabili. Per tutti gli altri occupanti che non si trovano in situazioni di fragilità, invece, potrà essere ritenuta sufficiente l’assunzione di forme più generali di assistenza, da rendersi nell’immediatezza dell’evento. Ad esempio, potranno essere individuate strutture provvisorie di accoglienza ove poter collocare gli occupanti per il tempo strettamente necessario all’individuazione da parte loro di soluzioni alloggiative alternative.
Nella fase successiva allo sgombero, poi, sarà cura degli enti preposti compiere valutazioni più approfondite e individuare le soluzioni che possano permettere via via di sostenere i percorsi d’inclusione sociale delle persone in situazioni di fragilità, anche all’internodi complessive strategie di intervento condivise con le Regioni”.
Ciò altresì in relazione all’ulteriore profilo di rilievo rispetto alla presenza dei molteplici interessi in gioco, la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, più volte peraltro richiamata nelle pronunce di condanna dell’Amministrazione, laddove si legge che “l’occupazione abusiva non lede i soli interessi della parte proprietaria, ma lede anche il generale interesse dei consociati alla convivenza ordinata e pacifica e assume un’inequivoca valenza eversiva”, e che “l’esecuzione degli sgomberi forzati può certamente determinare immediati, ma evidenti e limitati, turbamenti dell’ordine pubblico; la tolleranza delle occupazioni abusive, al contrario, può determinare situazioni di pericolo meno evidenti ma decisamente più gravi nel medio e nel lungo periodo. Tollerare simili occupazioni abusive può consentire il formarsi di ‘zone franche’ utili per ogni genere di traffico illecito” (cfr. Tribunale di Roma – sez.II civile, 4 luglio 2018 n.13719).
Si tratta di considerazioni che rafforzano ulteriormente il convincimento della necessità di attendere agli sgomberi con la dovuta tempestività, rinviando alla fase successiva ogni valutazione in merito alla tutela delle altre istanze, nella consapevolezza che il consolidamento di situazioni di illegalità possa recare un grave pregiudizio ad alcuni dei principali valori di riferimento del nostro ordinamento.
Circolare Gab. Min. Int. 1-9-2018
Il decreto legge 4 ottobre 2018 n.113
Il decreto legge del 4 ottobre 2018 n.113, recante “Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica nonché misure per la funzionalità del Ministero dell’interno e l’organizzazione e il funzionamento dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata”, introduce al capo III del titolo II pene più elevate per chiunque invada arbitrariamente terreni o edifici altrui, pubblici o privati nonché la possibilità di procedere con intercettazioni di conversazioni o comunicazioni telefoniche e di altre forme di telecomunicazione anche nei procedimenti relativi al reato di cui all’art.633 c.p..
In particolare, l’art.30 prevede, nei confronti dei promotori ed organizzatori delle occupazioni, un’ipotesi aggravata del reato di invasione di terreni ed edifici ex art.633 c.p., con pena aumentata fino a 4 anni. Il successivo art.31 potenzia le risorse investigative e le opzioni giudiziarie, consentendo il ricorso alle intercettazioni telefoniche nei confronti delle ‘menti’ delle occupazioni abusive, in ragione delle finalità – si legge nella Relazione illustrativa del testo di legge – “spesso speculative od espressive di interessi occulti, di matrice non solo politico-ideologica ma anche criminale”.