Il decreto legge 20 febbraio 2017 n.14 recante “Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle città“, convertito con legge n.48 del 18 aprile 2017, reca un articolato pacchetto di misure, il cui obiettivo è:
- rafforzare la sicurezza urbana, definita come “il bene pubblico che afferisce alla vivibilità e al decoro delle città, da perseguire anche attraverso interventi di riqualificazione e recupero delle aree o dei siti più degradati, l’eliminazione dei fattori di marginalità ed esclusione sociale, la prevenzione della criminalità, in particolare di tipo predatorio, la promozione del rispetto della legalità e l’affermazione di più elevati livelli di coesione sociale e convivenza civile …” (art.4, definizione non dissimile da quella contenuta nel d.m. Interno del 5 agosto 2008, c.d. decreto Maroni);
- potenziare l’intervento degli enti territoriali e delle forze di polizie nella lotta al degrado delle aree urbane, con un approccio che privilegia il coordinamento delle forze e la programmazione di interventi integrati;
- coordinare e favorire la collaborazione tra le forze di polizia e la polizia locale nei seguenti settori d’intervento: scambio informativo tra polizia locale e forze di polizia presenti sul territorio; interconnessione, a livello territoriale, tra le sale operative della polizia locale e quelle delle forze di polizia, e regolamentazione dell’utilizzo in comune di sistemi di sicurezza tecnologica per il controllo delle aree e attività soggette a rischio; aggiornamento professionale integrato per gli operatori.
I poteri del Sindaco – Il provvedimento normativo rimodula i poteri di ordinanza del Sindaco e ne amplia i poteri di intervento sia in qualità di rappresentante della comunità locale che in qualità di Ufficiale di Governo.Sotto il primo profilo, può emanare ordinanze extra ordinem, anche per superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti”.
Inoltre, “al fine di assicurare il soddisfacimento delle esigenze di tutela della tranquillità e di riposo dei residenti, nonché dell’ambiente e del patrimonio culturale in determinate aree delle città interessate da afflusso particolarmente rilevante di persone, anche in relazione allo svolgimento di specifici eventi, può disporre, per un periodo comunque non superiore a trenta giorni con ordinanza non contingibile e urgente limitazioni in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche.
In veste di Ufficiale di Governo esercita un potere di ordinanza contingibile e urgente per prevenire e contrastare “l’insorgere di fenomeni criminosi o di illegalità, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, la tratta di persone, l’accattonaggio con impiego di minori e disabili, ovvero riguardano fenomeni di abusivismo, quali l’illecita occupazione di spazi pubblici, o di violenza, anche legati all’abuso di alcool o di sostanze stupefacenti” (art.8).
Il sindaco diviene, altresì, il ‘garante’ della tutela del decoro di particolari luoghi (art.9 co.1), ovvero delle “aree interne delle infrastrutture, fisse e mobili, ferroviarie, aereoportuali, marittime e di trasporto pubblico locale, urbano ed extraurbano e delle relative pertinenze”, rispetto a condotte “che impediscono l’accessibilità e la fruizione delle predette infrastrutture, in violazione dei divieti di stazionamento e di occupazione di spazi ivi previsti”.
I suddetti comportamenti, pur non integrando necessariamente violazioni di legge, compromettono la fruibilità di particolari luoghi, rendendone difficoltoso il libero utilizzo e la normale e sicura fruizione degli spazi pubblici, con profili di rischio anche per la sicurezza relativamente ad alcuni ambiti a vario titolo legati ad una rilevante mobilità.
Ambito applicativo – E’ fatto salvo quanto previsto dalla vigente normativa a tutela delle aree interne delle infrastrutture, fisse e mobili, ferroviarie, aeroportuali, marittime e di trasporto pubblico locale, urbano ed extraurbano, e delle relative pertinenze.
La relazione illustrativa del disegno di legge di conversione precisa che per infrastrutture fisse e mobili “si intende il complesso di opere secondarie e complementari alla struttura di base, necessarie affinché quest’ultima possa funzionare (ad esempio, del servizio metropolitano è considerata infrastruttura non solo la rete dei binari ma anche i vagoni dei convogli, mentre la stazione e le vie di accesso rientrano nel concetto di pertinenza)”.
Nell’ambito applicativo dell’art.9, e sulla base dello stesso fondamento normativo, rientrano – come afferma la citata relazione – anche condotte come la “prostituzione con modalità ostentate” o “l’accattonaggio con modalità vessatorie o simulando deformità o malattie o attraverso il ricorso a mezzi fraudolenti” che, in senso più ampio, limitano o comunque recano disturbo alla libera fruizione di tali spazi da parte dei cittadini.
La sanzione amministrativa pecuniaria prevista comporta il pagamento di una somma da 100 a 300 euro. Contestualmente all’accertamento della condotta illecita, al trasgressore viene ordinato, nelle modalità specificate dal successivo art.10 del d.l. n.14 del 2017, l’allontanamento dal luogo in cui è stato commesso il fatto.
Il sindaco del comune interessato è l’autorità competenze ad irrogare la sanzione, destinata al proprio Comune (art.9 co.4) per l’attuazione di iniziative di miglioramento del decoro urbano e recupero del degrado urbano.
Ferma restando l’applicazione delle sanzioni amministrative previste dagli artt.688 (ubriachezza) e 726 (atti contrari alla pubblica decenza. Turpiloquio) c.p. e dall’art.29 d.lgs. 31 marzo 1998 n.114 (esercizio del commercio su aree pubbliche senza la prescritta autorizzazione e fuori dal territorio previsto dall’autorizzazione stessa, violazione dei divieti stabiliti per l’esercizio del commercio su aree pubbliche, ecc.), nonché dall’art.7 co.15-bis C.d.S. (parcheggiatori abusivi), analogo provvedimento di allontanamento è previsto nei confronti di commette le violazioni previste dalle predette disposizioni nelle aree sopra specificate (ossia “aree interne delle infrastrutture, fisse e mobili, ferroviarie, aereoportuali, marittime e di trasporto pubblico locale, urbano ed extraurbano e delle relative pertinenze”). Il provento delle sanzioni amministrative pecuniarie è in questa seconda fattispecie destinato allo Stato.
Ai sensi dell’art.10, l’ordine di allontanamento dal luogo in cui è stato commesso il fatto, è rivolto per iscritto dall’organo accertatore individuato ai sensi dell’art.13 della legge 24 novembre 1981 n.689 (ossia gli addetti al controllo sull’osservanza delle disposizioni per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro); in esso sono riportate le motivazioni sulla base delle quali è stato adottato (parte aggiunta nella legge di conversione) ed è precisato che ne cessa l’efficacia trascorse 48 ore dall’accertamento del fatto e che la sua violazione è soggetta a sanzione amministrativa pecuniaria da 100 a 300 euro applicata ai sensi dell’art.9 co.1 (e quindi il provento è destinato al comune) aumentata del doppio.
Copia del provvedimento è immediatamente trasmessa al questore con contestuale segnalazione ai competenti servizi socio-sanitari, ove ne ricorrano le condizioni (art.10 co.1).
L’ordine di allontanamento può essere inserito all’interno del medesimo verbale con cui si procede alla contestazione della violazione.
Per intuibili ragioni di conoscibilità comporta la materiale consegna al trasgressore, anche in assenza di specifica indicazione nel dettato normativo.
Analogie con l’allontanamento possono essere rinvenute con la misura del foglio di via, disciplinato dal Codice antimafia (art.2), secondo il quale persone ritenute pericolose per la sicurezza pubblica, che si trovino fuori dei luoghi di residenza, possono esservi rimandate inibendo loro, senza preventiva autorizzazione ovvero per un periodo non superiore a tre anni, di ritornare nel comune dal quale sono allontanate.
Va sottolineato che a differenza di quanto previsto dall’art.10, che consente al questore di individuare le modalità applicative del divieto compatibili con le esigenze di mobilità, salute e lavoro del destinatario dell’atto, un’analoga previsione non è invece prevista con riguardo all’ordine di allontanamento di cui all’art.9, commi 1 e 2.
Di norma, gli ordini di allontanamento sono riferiti alle aree interne delle infrastrutture, fisse e mobili, ferroviarie, aeroportuali, marittime e di trasporto pubblico locale, urbano ed extraurbano, e delle relative pertinenze (es. autostazioni per autobus).
Tuttavia, i regolamenti di polizia urbana possono individuare aree urbane su cui insistono scuole, plessi scolastici e siti universitari, musei, aree e parchi archeologici, complessi monumentali o altri istituti e luoghi della cultura interessati da consistenti flussi turistici, ovvero adibite a verde pubblico, alle quali si applicano le disposizioni precedenti e le connesse due tipologie di ordine allontanamento.
L’art.21 del d.l. del 4 ottobre 2018 n.113, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n.231 del 2018 e recante “disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica nonché misure per la funzionalità del Ministero dell’interno e l’organizzazione e il funzionamento dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata” estende l’ambito di applicazione del divieto di accesso in specifiche aree urbane ed inserisce i “presidi sanitari” e le “aree destinate allo svolgimento di fiere, mercati e pubblici spettacoli”.
Al di là delle sanzioni contenute nell’art.9 del d.l. n.14 del 2017, con una modifica all’art.7 del codice della strada si prevede che, salvo che il fatto costituisca reato, l’esercizio abusivo (anche avvalendosi di altre persone) o l’induzione all’esercizio abusivo dell’attività di parcheggiatore o guardiamacchine sono puniti con una sanzione amministrativa pecuniaria da 1.000 a 3.500 euro.
In caso di impiego di minori o di reiterazione, la sanzione amministrativa pecuniaria è aumentata del doppio (da 3000 a 10500 euro).
In ogni caso si applica la sanzione accessoria della confisca delle somme percepite. Nelle aree interne delle infrastrutture, fisse e mobili, ferroviarie, aeroportuali, marittime e di trasporto pubblico locale, urbano ed extraurbano, e delle relative pertinenze si applica l’ordine di allontanamento.
I provvedimenti di competenza del Questore
Dalle nuove prerogative riconosciute ai sindaci possono discendere nuove misure amministrative e a carattere preventivo di competenza del Questore:
a) il divieto di accesso per violazione dell’ordine di allontanamento del sindaco
Nei casi di reiterazione delle condotte di cui all’art.9 co.1 e 2 del d.l. n.14 del 2017 il Questore, “qualora dalla condotta tenuta possa derivare pericolo per la sicurezza” può disporre, con provvedimento motivato, per un periodo non superiore a sei mesi, il divieto di accesso ad una o più delle aree di cui sopra, espressamente specificate nel provvedimento, individuando, altresì, modalità applicative del divieto compatibili con le esigenze di mobilità, salute e lavoro del destinatario dell’atto (art.10 co.2).
Per l’ipotesi più grave (reiterazione della trasgressione al divieto commessa da soggetto condannato, con sentenza definitiva o confermata in grado di appello, nel corso degli ultimi cinque anni per reati contro la persona o il patrimonio”), è prevista la sanzione con divieto di accesso non inferiore a 6 mesi né superiore a 2 anni. Se si tratta di minorenne, il questore ne dà notizia al procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni (art.10 co.3).
Al provvedimento del questore con durata da 6 mesi a 2 anni, nel quale sia eventualmente prescritto, tenendo conto dell’attività lavorativa dell’invitato, di comparire personalmente una o più volte negli orari indicati, nell’ufficio o comando di polizia competente in relazione al luogo di residenza dell’obbligato) si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni di cui all’art.6 della legge 13 dicembre 1989, n.401 (c.d. Daspo), precisamente ai commi:
- 2-bis (notifica recante l’avviso che l’interessato ha facoltà di presentare, personalmente o a mezzo di difensore, memorie o deduzioni al giudice competente per la convalida del provvedimento),
- 3 (prescrizione comunicata al procuratore della Repubblica presso il tribunale o al procuratore della Repubblica presso il tribunale per i minorenni, se l’interessato è persona minore di età, competenti con riferimento al luogo in cui ha sede l’ufficio di questura. Il pubblico ministero, se ritiene che sussistano i presupposti di cui al comma 1, entro quarantotto ore dalla notifica del provvedimento ne chiede la convalida al giudice per le indagini preliminari. Le prescrizioni imposte cessano di avere efficacia se il pubblico ministero con decreto motivato non avanza la richiesta di convalida entro il termine predetto e se il giudice non dispone la convalida nelle quarantotto ore successive. Nel giudizio di convalida, il g.i.p. può modificare le prescrizioni inerenti l’obbligo di presentazione),
- 4 (l’ordinanza di convalida è ricorribile in Cassazione ma il ricorso non sospende l’esecuzione dell’ordinanza).
E’ opportuno evidenziare che il divieto di accesso è circoscritto a possibili condotte già sanzionate con gli ordini di allontanamento di cui ai primi due commi dell’art.9 (che devono comunque essere necessariamente connotate da una pericolosità concreta del soggetto) e non anche al terzo comma dello stesso art.9, che attiene, invece, ad ordini di allontanamento emessi con riferimento alle aree individuate dai regolamenti comunali.
Ne deriva che solo le condotte di impedimento di fruibilità e di divieto di stazionamento (art.9 co.1), ovvero di stato di ubriachezza, compimento di atti contrari alla pubblica decenza, commercio abusivo (art.9 co.2) e per estensione attività di posteggiatore abusivo nelle aree interne delle infrastrutture, fisse e mobili, ferroviarie, aeroportuali, marittime e di trasporto pubblico locale, urbano ed extraurbano, e delle relative pertinenze, consentono la comminatoria questorile del daspo urbano.
Probabilmente si è trattato di una mera dimenticanza del legislatore del 2017, che non ha incluso le violazioni ai regolamenti di polizia urbana tra quelle punibili con il divieto di accesso comminato dal Questore.
b) il divieto di accesso in locali e pubblici esercizi per il contrasto allo spaccio di sostanze stupefacenti (art.13 co.1 e 2)
L’art.13 del d.l. n.14 del 2017, convertito con modificazioni in legge n.48 del 2017, prevede “ulteriori misure di contrasto dello spaccio di sostanze stupefacenti all’interno o in prossimità di locali pubblici, aperto al pubblico e di pubblici esercizi”.
Si tratta di misure inibitorie temporanee di competenza del questore, che potrà, infatti, disporre per motivi di sicurezza – nei confronti di soggetti condannati definitivamente o con sentenza confermata in appello nell’ultimo triennio per reati di produzione, traffico e detenzione illeciti di sostanze stupefacenti o psicotrope (art.73, DPR 309/1990) – il divieto di accesso nei locali pubblici (o aperti al pubblico) o nei pubblici esercizi in cui sono stati commessi gli illeciti. Tale divieto – di durata tra uno e cinque anni – può riguardare anche lo stazionamento nelle immediate vicinanze degli stessi locali (commi 1 e 2).
Analogamente a quanto accade in materia di Daspo, la misura – correttamente inquadrabile tra quelle di prevenzione – può essere inflitta indipendentemente dalla commissione di un reato accertato definitivamente (C. Cost., sentenza n.512 del 2002).
Il divieto è disposto individuando modalità applicative compatibili con le esigenze di mobilità, salute, lavoro e studio del destinatario dell’atto.
La misura può riguardare anche minori ultraquattordicenni. Il provvedimento in questo caso è notificato a coloro che esercitano la potestà genitoriale.
La violazione del divieto è sanzionata, dal prefetto, salva l’ipotesi che il fatto costituisca reato, con la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 40.000 euro e con la sospensione della patente da sei mesi ad un anno.
In caso di condanna per i reati in materi di stupefacenti di cui sopra, la concessione della sospensione condizionale della pena potrà essere subordinata all’imposizione del divieto di accesso in specifici locali o esercizi pubblici.
c) le altre misure contro lo spaccio di stupefacenti (art.13 co.3 d.l. n.14 del 2017)
Ulteriori misure incisive sulla libertà di movimento per il contrasto allo spaccio di sostanze stupefacenti (art.13 co.3) sono adottabili per la durata massima di 2 anni dal questore nei confronti delle persone condannate per il reato di cui all’art.73 D.P.R. n.309 del 1990.
Tali misure, applicabili disgiuntamente o congiuntamente anche ai minori ultraquattordicenni, con notifica del provvedimento agli esercenti la potestà genitoriale, sono:
- obbligo di presentazione alla p.g. almeno due volte a settimana, presso il locale ufficio della Polizia di Stato o presso il comando dell’Arma dei Carabinieri territorialmente competente;
- obbligo di rientrare nella propria abitazione (o il altro luogo di privata dimora) entro una determinata ora e di non uscirne prima di altra ora prefissata;
- divieto di allontanarsi dal comune di residenza (misura analoga all’obbligo di soggiorno nel comune di residenza o di dimora abituale, previsto dall’art.6 co.3 del Codice antimafia che, tuttavia, è di competenza dell’autorità giudiziaria);
- obbligo di comparire in un ufficio o comando di polizia negli orari di entrata ed uscita dagli istituti scolastici.
Anche in questo caso, come per il divieto di accesso a seguito di violazione dell’ordine di allontanamento dei sindaco, si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni in materia di Daspo concernenti la notifica, la convalida del provvedimento e la ricorribilità in Cassazione senza effetti sospensivi sull’esecuzione dell’ordinanza).
La violazione dei divieti è punita dal Prefetto, salva l’ipotesi che il fatto costituisca reato, con sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 40.000 euro e con la sospensione della patente da sei mesi ad un anno (art.13 co.6).
d) le disposizioni in materia di pubblici esercizi (art.12 d.l. n.14 del 2017)
Il questore può disporre la sospensione dell’attività dell’esercizio pubblico ex art.100 del T.U.L.P.S. fino a 15 giorni in caso di reiterata inosservanza delle ordinanze sindacali (emanate ai sensi dell’art.50 co.5 e 7 del TUEL) in materia di orari di vendita e di somministrazione di bevande alcoliche.
Con una modifica dell’art.14 ter co.2 della legge n.125 del 30 marzo 2001 viene specificato che “salvo che il fatto non costituisca reato, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 250 a 1000 euro non solo a chiunque vende o somministra bevande alcoliche ai minori di anni diciotto. Se il fatto è commesso più di una volta si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 2000 euro con la sospensione dell’attività da 15 giorni a tre mesi.
La relazione illustrativa del provvedimento sottolinea come tali misure siano tese “a limitare il fenomeno dell’abuso delle sostanze alcoliche, soprattutto da parte dei giovani, che può determinare, in aree della città interessate da aggregazione notturna, episodi ricorrenti connotati da condotte violente contro il patrimonio o la persona o di particolare gravità per la sicurezza urbana”.
Con una modifica all’art.100 TULPS, inoltre, si specifica che, oltre i casi indicati dalla legge, il Questore può sospendere la licenza di un esercizio, anche di vicinato, nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini. Qualora si ripetano i fatti che hanno determinata la sospensione, la licenza può essere revocata”.
La novella, inserita con la legge di conversione, estende il potere del questore di sospensione della licenza, attualmente rivolto ai pubblici esercizi, anche agli esercizi di vicinato, in presenza dei requisiti già stabiliti dalla vigente disposizione.
A seguito dell’entrata in vigore della legge di conversione del DL n.223 del 2006, gli esercizi di vicinato sono soggetti unicamente a segnalazione certificata di inizio attività (SCIA unica). Parte pertanto opportuno di prevedere che accanto alla sospensione della licenza possa essere disposta anche la sospensione dell’esercizio dell’attività.