IN POCHE PAROLE…
Il Governo recepisce (in ritardo) con il decreto legislativo 24/2023 la direttiva europea sul whistleblowing, che introduce una tutela uniforme in tutti gli Stati membri UE a favore dei segnalanti. Le disposizioni del decreto legislativo, in vigore dal 29 marzo 2023, avranno effetto dal 15 luglio prossimo.
La direttiva UE 2019/1937, entrata in vigore il 17 dicembre del 2019, prevede una tutela uniforme in tutti gli Stati membri a favore dei whistleblowers. Fra l’altro, richiede che tutte le imprese con almeno 50 lavoratori istituiscano canali di segnalazione interni e riservati per proteggere gli informatori dalle ritorsioni.
La su richiamata Direttiva è stata recepita con il decreto legislativo, n. 24, del 10 marzo 2023, le cui disposizioni avranno effetto solo dal 15 luglio 2023.
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La Direttiva UE
La Direttiva, in vigore dal 17 dicembre 2019, avrebbe dovuto essere recepita entro il 17 dicembre del 2021, con possibilità per gli Stati membri UE di introdurre o mantenere disposizioni più favorevoli ai diritti delle persone segnalanti di quelle previste dalla stessa direttiva. Tuttavia, gli Stati non potranno derogare alle misure per la protezione delle persone coinvolte (art. 22) e alle disposizioni sulle sanzioni per le persone segnalanti che hanno scientemente effettuato segnalazioni o divulgazioni pubbliche false (art. 23 paragrafo 2).
Prevede termini di recepimento più ampi per quanto riguarda i soggetti giuridici del settore privato, con più di 50 e meno di 250 lavoratori: gli Stati membri hanno tempo fino al 17 dicembre 2023 per applicare le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie relative all’obbligo di stabilire un canale di segnalazione interno, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3 della stessa direttiva.
La direttiva è stata già modificata dal regolamento (UE) 2020/1503 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 ottobre 2020, relativo ai fornitori europei di servizi di crowdfunding per le imprese, e che modifica il regolamento (UE) 2017/1129 e la direttiva (UE) 2019/1937.
E’ in discussione, inoltre, la proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio sui gas fluorurati a effetto serra, che modificherà ancora la suddetta direttiva.
La struttura – La Direttiva, composta di 29 articoli suddivisi in sette Capi, e di un allegato (a sua volta ripartito in due Parti), stabilisce regole comuni in tutti gli Stati membri per la protezione dei whistleblowers e impone, fra l’altro, l’adozione di canali di segnalazione riservati e sicuri per preservare gli informatori da possibili ritorsioni. A tal fine, i canali devono essere progettati, realizzati e gestiti in modo da garantire la riservatezza dell’identità del segnalante, nonché di eventuali terzi citati nella segnalazione.
I canali di segnalazione – La Direttiva impone l’obbligo di istituire canali di segnalazione interni anche a tutte le imprese con almeno 50 lavoratori, indipendentemente dalla natura delle loro attività, e a tutti i soggetti giuridici del settore pubblico, compresi quelli di proprietà o sotto il controllo degli stessi.
La Direttiva mette a disposizione del whistleblower un’ampia gamma di mezzi per le segnalazioni: posta, cassetta per i reclami, piattaforma online, linea telefonica gratuita o altro sistema di messaggistica vocale, nonché, su richiesta dello stesso segnalante, incontri con i soggetti incaricati.
I tempi del procedimento sono abbastanza celeri. Il segnalante, entro sette giorni, deve ricevere un avviso di ricevimento della segnalazione e il riscontro alla segnalazione entro un termine ragionevole, non superiore comunque a tre mesi.
La direttiva impegna gli Stati a non limitare le misure di protezione ai segnalanti che lavorano nel settore privato o pubblico, ma ad estenderle ai c.d. facilitatori, ossia a coloro che assistono “una persona segnalante nel processo di segnalazione in un contesto lavorativo e la cui assistenza deve essere riservata”, nonché ai terzi connessi con le persone segnalanti, quali ad esempio colleghi o familiari, e ai soggetti giuridici collegati al segnalante.
La disciplina nazionale vigente
La disciplina sul whistleblowing è contenuta, alla data di entrata in vigore del nuovo decreto legislativo n.24/2023, nella legge 179 del 2017, che ha sostituito l’art. 54-bis del D.lgs. 165/2001, introdotto dalla legge anticorruzione n. 190 del 2012.
La legge n. 179 del 2017 ha integrato la tutela dei lavoratori del settore pubblico che segnalino illeciti con forme di tutela anche per i lavoratori del settore privato, estendono al settore privato, con modifiche al d.lgs. n. 231 del 2001 sulla responsabilità amministrativa degli enti, la tutela del dipendente o collaboratore che segnali illeciti (o violazioni relative al modello di organizzazione e gestione dell’ente) di cui sia venuto a conoscenza per ragioni del suo ufficio.
Il D.lgs. n. 24 del 2023
Come si è ricordato, il decreto legislativo 10 marzo 2023, n. 24, “Attuazione della direttiva (UE) 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2019, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione”, pubblicato in GU n.63 del 15-03-2023, è in vigore dal 29 marzo 2023, ma le sue disposizioni avranno effetto solo dal 15 luglio 2023.
Il D.lgs. n. 24/2023 è stato adottato in attuazione della legge delega 4 agosto 2022, n. 127 (Legge di delegazione europea 2021). La delega poteva essere esercitata fino al 10 marzo 2023, ma si è verificata l’ipotesi prevista dalla stessa legge delega per utilizzare la proroga di tre mesi a detto termine ordinario.
Il provvedimento, fra l’altro, richiede che tutte le imprese con almeno 50 lavoratori istituiscano canali di segnalazione interni e riservati per proteggere gli informatori dalle ritorsioni. Tuttavia, per i soggetti del settore privato, che hanno impiegato, nell’ultimo anno, una media di 250 lavoratori subordinati, con contratti di lavoro a tempo indeterminato o determinato, l’obbligo di istituzione del canale di segnalazione interna del whistleblower avrà effetto dal 17 dicembre 2023 (art. 24, co 2).
La struttura – Il provvedimento normativo consta di 25 articoli, suddivisi in due Capi, e di un allegato. Il Capo I riguarda l’ambito di applicazione e le definizioni (artt. 1-3). Il Capo II disciplina le segnalazioni interne, le segnalazioni esterne e le divulgazioni pubbliche, nel rispetto degli obblighi di riservatezza (artt. 4-15).
Il Capo III tratta delle misure di protezione del segnalante (artt. 16-22), mentre il Capo IV è destinato alle disposizioni finali (artt. 23-25).
Regime transitorio – Alle segnalazioni o alle denunce all’autorità giudiziaria o contabile effettuate precedentemente al 29 marzo 2023 e a quelle che saranno effettuate fino al 14 luglio 2023, continueranno ad applicarsi l’articolo 54-bis del D.lgs. n. 165 del 2001; l’art. 6, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, del D.lgs. n. 231 del 2001 e l’art. 3 della L. n. 179 del 2017 (art. 24).
Ambito di applicazione – Destinatari della disciplina della protezione sono le persone che segnalano violazioni di disposizioni normative nazionali o dell’Unione europea, di cui i segnalanti siano venute a conoscenza in un contesto lavorativo pubblico o privato (art. 1, co 1). Sono escluse alcune ipotesi, quali le contestazioni, rivendicazioni o richieste legate ad un interesse di carattere personale della persona segnalante, le segnalazioni di violazioni in materia di sicurezza nazionale, ecc. (art. 1, co 2).
L’ambito di applicazione oggettiva ricomprende le violazioni del diritto dell’Unione e quelle del diritto nazionale, che ledono l’interesse pubblico o l’integrità dell’amministrazione pubblica o dell’ente privato.
Le segnalazioni, interne e esterne – Le segnalazioni interne devono avvenire con modalità idonee a garantire la riservatezza dell’identità del segnalante, attraverso canali di segnalazione interna che i soggetti del settore pubblico e i soggetti del settore privato sono tenuti ad attivare.
I soggetti del settore pubblici sono le pubbliche amministrazioni, le autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione, gli enti pubblici economici, gli organismi di diritto pubblico, i concessionari di pubblico servizio, le società a controllo pubblico e le società in house.
I soggetti del settore privato comprendono quelli che hanno impiegato, nell’ultimo anno, la media di almeno 50 lavoratori subordinati con contratti di lavoro a tempo indeterminato o determinato; quelli che, pur non avendo impiegato la media di 50 lavoratori, rientrano nell’ambito di applicazione degli atti dell’Unione in materia di servizi, prodotti e mercati finanziari e prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, tutela dell’ambiente e sicurezza dei trasporti; i soggetti che rientrano nell’ambito di applicazione del D.lgs. n. 231/2002 e adottano modelli di organizzazione e gestione ivi previsti.
La procedura – Ricevuta la segnalazione, il soggetto, interno o esterno, responsabile della gestione del canale di segnalazione interna, deve rilasciare alla persona segnalante avviso di ricevimento della segnalazione entro sette giorni dalla data di ricezione; mantenere le interlocuzioni con la persona segnalante e richiedere, se necessario, integrazioni; fornire riscontro alla segnalazione entro tre mesi dalla data dell’avviso di ricevimento o, in mancanza di tale avviso, entro tre mesi dalla scadenza del termine di sette giorni dalla presentazione della segnalazione (come prescritto dalla Direttiva UE).
Il responsabile della gestione del canale deve mettere a disposizione informazioni chiare sul canale, sulle procedure e sui presupposti per effettuare le segnalazioni interne e quelle esterne. Le suddette informazioni sono esposte e rese facilmente visibili nei luoghi di lavoro, nonché accessibili alle persone che pur non frequentando i luoghi di lavoro intrattengono un rapporto giuridico o pubblicate nei siti internet.
Le segnalazioni esterne – Per le segnalazioni esterne, anche per il settore privato, il decreto individua l’ANAC come autorità competente. L’Autorità deve pubblicare sul proprio sito internet l’illustrazione delle misure di protezione
La divulgazione pubblica – Il decreto 24/2023 introduce una nuova modalità di segnalazione: la divulgazione pubblica. Questa segnalazione può essere utilizzata nei casi in cui sia stata effettuata una precedente segnalazione interna ed esterna o direttamente esterna, cui non è stato dato adeguato seguito nei termini previsti; o se la segnalazione non è stata effettuata poiché il segnalante ha fondati motivi di ritenere che la violazione possa rappresentare un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse. E ancora, se il segnalante ha fondato motivo di ritenere che la segnalazione esterna possa comportare il rischio di ritorsioni, o, ancora, possa essere inefficace nel caso concreto.
Obbligo di riservatezza – Le informazioni sulle violazioni non possono essere utilizzate oltre quanto necessario per darvi seguito, nel rispetto dell’obbligo di riservatezza richiamato all’art. 12. L’identità della persona segnalante e qualsiasi altra informazione da cui può evincersi, direttamente o indirettamente, tale identità non possono essere rivelate, senza il consenso espresso della stessa persona segnalante, a persone diverse da quelle competenti a ricevere o a dare seguito alle segnalazioni, espressamente autorizzate a trattare tali dati.
Nell’ambito del procedimento penale, l’identità della persona segnalante e’ coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall’articolo 329 del codice di procedura penale.
Nel procedimento dinanzi alla Corte dei conti, l’identità della persona segnalante non può essere rivelata fino alla chiusura della fase istruttoria. Neppure nell’ambito del procedimento disciplinare, l’identità può essere rivelata, ma nel caso in cui la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell’identità della persona segnalante e sia indispensabile per la difesa dell’incolpato, la segnalazione è utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza del consenso espresso della persona segnalante alla rivelazione della propria identità.
Le linee guida ANAC – L’Autorità, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, deve emanare apposite Linee guida per le procedure di presentazione e gestione delle segnalazioni esterne. Le LG devono prevedere l’utilizzo di modalità anche informatiche, con la promozione dell ricorso a strumenti di crittografia per garantire la riservatezza dell’identità del segnalante, della persona coinvolta o menzionata nella segnalazione, del contenuto delle segnalazioni e della relativa documentazione (art. 10).
La tutela del segnalante
Gli artt. dal 16 al 22 prevedano la tutela dei segnalanti, fissando le condizioni per l’applicazione delle misure di protezione e prevedendo presidi a fronte di eventuali ritorsioni, misure di sostegno e ipotesi di limitazioni della responsabilità.
In particolare, il decreto n.24 assicura tutela, in caso di segnalazione o divulgazione anonima, anche al segnalante che sia stato successivamente identificato e che abbia subito ritorsioni. Occorre, però, che il whistleblower abbia fondato motivo di ritenere che le informazioni sulle violazioni segnalate, divulgate pubblicamente o denunciate, siano vere e pertinenti. Però, se è accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale della persona segnalante per i reati di diffamazione o di calunnia, ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave, le tutele non sono garantite e alla persona segnalante o denunciante e’ irrogata una sanzione disciplinare (art. 16).
Il decreto conferma che il whistleblower non può subire ritorsioni, intendendosi per tali, a titolo esemplificativo, il licenziamento, la sospensione, la retrocessione di grado o la mancata promozione; il mutamento di funzioni, il cambiamento del luogo di lavoro, la riduzione dello stipendio, la modifica dell’orario di lavoro; la sospensione della formazione o qualsiasi restrizione dell’accesso alla stessa; le note di merito negative o le referenze negative; l’adozione di misure disciplinari o di altra sanzione, anche pecuniaria; la coercizione, l’intimidazione, le molestie o l’ostracismo, e altre (art. 17).
Sono assicurate anche misure di sostegno in favore della persona segnalante, che devono essere fornite dagli enti del terzo settore inseriti in un apposito elenco istituito presso l’ANAC.