La legge 12 luglio 2011, n. 106 dal titolo “Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia”, comportante conversione con modificazioni del D.L. 13 maggio 2011, n. 70, ha introdotto al comma 13 del suo ampio e variegato art. 5 -rubricato “costruzioni private”- la seguente disposizione: “Nelle Regioni a statuto ordinario, oltre a quanto previsto nei commi precedenti, decorso il termine di sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, e sino all’entrata in vigore della normativa regionale, si applicano, altresì, le seguenti disposizioni: […] b) i piani attuativi, come denominati dalla legislazione regionale, conformi allo strumento urbanistico generale vigente, sono approvati dalla giunta comunale”.
Con questa previsione, dunque, la L. n. 106/2011 avrebbe “trasferito”, in via apparentemente definitiva, la competenza all’approvazione di tutti gli strumenti attuativi del P.R.G. – Piani Particolareggiati, Piani di Recupero, Piani per gli Insediamenti Produttivi, Piani per l’Edilizia Economica Popolare, Piani di Lottizzazione ed equivalenti – in capo all’organo esecutivo, sottraendola a quello di indirizzo e di elezione popolare, all’unica condizione che lo Strumento Attuativo sia “conforme” al Piano Regolatore (giudizio di “conformità”, peraltro, rimesso agli Uffici o allo stesso Organo che procede all’approvazione e basato su parametri assai variegati, dipendenti dalle disposizioni delle leggi regionali o dei regolamenti locali di settore).
Questa norma desta non poche obiezioni e si presta anche a censure di incostituzionalità.
Le competenze degli organi di governo degli enti locali sono una tematica tipicamente ordinamentale degli enti autonomi in cui si articola la Repubblica (art. 114, comma 2, Cost.) e la legislazione in materia è attribuita esclusivamente allo Stato (art. 117, comma 2, lett. p), Cost.), che la esercita secondo i “principi” fissati dalla Costituzione. Lo Stato ha, da ultimo, esercitato questa competenza esclusiva con un testo legislativo di natura ordinamentale, vale a dire il D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 “Testo Unico sull’Ordinamento degli Enti Locali”.
L’art. 42, comma 2, lett. b), D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (Testo Unico degli Enti Locali) dispone che “il Consiglio Comunale ha competenza limitatamente ai seguenti atti fondamentali […] piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi”. L’art. 1 T.U.E.L. stabilisce, al contempo, che “la legislazione in materia di ordinamento degli Enti Locali e di disciplina dell’esercizio delle funzioni ad essi conferite enuncia espressamente i principi che costituiscono limite inderogabile per la loro autonomia normativa. L’entrata in vigore di nuove leggi che enunciano tali principi abroga le norme statutarie con essi incompatibili. Gli Enti Locali adeguano gli statuti entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore delle leggi suddette” e che “ai sensi dell’art. 128 della Costituzione le Leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe al presente Testo Unico se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni”.
Orbene, il D.L. n. 70/2011 e la L. n. 106/2011 non recano certo, in materia di ordinamento degli Enti Locali, “norme di principio”, come reca il D.Lgs. n. 267/2000, né contengono l’”espressa modificazione” delle disposizioni abrogate o incompatibili del T.U.E.L., come avrebbero dovuto, invece, contenere per essere – semmai – idonei ad intervenire in via abrogativa o derogatoria su di esso. Il D.L. n. 70/2011 e la L. n. 106/2011 raggruppano, al contrario, una serie di disposizioni sulle più varie materie ed in ordine a diversi settori dell’Ordinamento, tenute insieme sotto il titolo “semestre europeo – prime disposizioni urgenti per l’economia”. In sede di conversione, poi, sono state introdotte altre norme su tematiche e settori differenti rispetto a quelli del testo originario, cosicché si è in presenza di una legge omnibus, risultante dall’affastellamento di norme senza un filo logico per oggetto e per contenuto che sono state dichiarate costituzionalmente illegittime dalla Corte con sentenza n. 22 del 16 febbraio 2012. Disposizioni di tal genere non possono, a mio avviso, modificare l’assetto ordinamentale degli Enti Locali -normativa di principio- entro il quale rimane pertanto, ancor oggi, la competenza dei Consigli Comunali per i Piani Urbanistici, non “sottratto” dalla L. n. 106/2011.
Né si potrebbe obbiettare – al fine di sostenere l’operatività concreta sotto questo profilo e la conformità a sistema della L. n. 106/2011 – che la disposizione dell’art. 1 T.U.E.L. (che “aggrava” le modifiche al Testo Unico, chiedendo l’espressa menzione dell’effetto abrogativo) avrebbe perduto d’effettività dal momento che richiama l’art. 128 della Costituzione (quale “fondamento” dell’aggravamento) che è stato abrogato dalla nota riforma costituzionale del 2001. Questo sarebbe un mero artifizio fondato sui numeri e non sulla sostanza. Il quarto comma dell’art. 1 T.U.E.L., in realtà, stabilisce che l’obbligo per le leggi della Repubblica di modificare espressamente le previsioni del T.U.E.L., pena la non effettività della modifica, riposa sull’art. 128 Cost. il quale, prima della modifica costituzionale del 2001, recitava “le Provincie e i Comuni sono enti autonomi nell’ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni”. Nel 2001 l’art. 128 Cost. è stato abrogato, ma la sua previsione è stata riportata nel nuovo art. 114 Cost. laddove è stabilito che “i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”. Il principio costituzionale è, dunque, rimasto intatto ed il rinvio che, prima della riforma, l’art. 1 T.U.E.L. operava all’art. 128 Cost. deve oggi intendersi riferito all’art. 114, comma 2, Cost.. Il fondamento costituzionale del vincolo d’”aggravamento” per l’abrogazione di norme di principio del T.U.E.L. è, pertanto, ancor esistente ed ha una sua logica di sistema, dato che appartiene ai “principi” della legislazione statale l’elencazione dei compiti del Consiglio Comunale, unico Organo comunale che, assieme al Sindaco, viene scelto dai Cittadini al momento delle elezioni.
Oggi, pertanto, la norma di riferimento in tema di competenza ad approvare gli strumenti urbanistici è quella dell’art. 42 T.U.E.L. che assegna il compito al Consiglio Comunale e leggi statali non di principio debbano sottostare al suo dettato (in base al principio di gerarchia), almeno sino a quando non assumano, anch’esse, la connotazione di “principio”, ed enuncino espressamente l’intento abrogativo di singole disposizioni del T.U.E.L., anche per il necessario controllo di costituzionalità al riguardo.
Massimo Carlin*
*Avvocato