Le elezioni dei nuovi organi provinciali rinvengono la propria disciplina unicamente nella legge n. 56 non rilevando i limiti imposti dal D.Lgs n. 235/12 per gli altri tipi di elezione.
E’ d’obbligo, per ogni lista, dare una reale dimostrazione di rappresentatività attraverso la raccolta del numero minimo di sottoscrizioni seppur nell’ambito del ristretto corpo elettorale formato dai sindaci e dai consiglieri dei comuni del territorio provinciale.
Consiglio di Stato, V sez., sentenze n. 4992 e n. 4993 del 6 ottobre 2014, Pres. Mariutti – Estensori Gaviano e Franconiero
I fatti
In occasione delle elezioni degli organi di secondo grado dei nuovi enti “di area vasta”, tenutesi il 12 ottobre u.s., il Consiglio di Stato è stato investito di due ricorsi concernenti, rispettivamente:
1) la mancata ammissione alla competizione elettorale di un sindaco e di un consigliere comunale sospesi dalla carica a seguito di condanna in sede penale;
2) la ricusazione di una lista perché non contenente il numero minimo di sottoscrizioni prescritte posto che, tra le quelle presentate, figuravano anche le firme di tre candidati alle medesime elezioni.
Con questi appelli, la quinta sezione del Consiglio di Stato si occupa, per la prima volta, del contenzioso elettorale per votazioni che, come noto, non sono più a suffragio universale e diretto, ma di “secondo grado”, ovvero coinvolgenti unicamente, sia dal lato attivo che da quello passivo, soggetti che rivestono già la carica di amministratore comunale.
Le sentenze
Nel primo caso, il Consiglio di Stato rileva come la denegata partecipazione alla staffetta elettorale sia stata correttamente disposta dall’ufficio elettorale ai sensi dell’art. 1, co. 69, della legge n. 56/2014, secondo cui “Il consiglio provinciale è eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali dei comuni della provincia. Sono eleggibili a consigliere provinciale i sindaci e i consiglieri comunali in carica …”.
In sostanza, il provvedimento “vincolato” di esclusione non può essere annullato per un difetto di motivazione, perché recante a fondamento un parere ad hoc richiesto al Ministero dell’Interno.
Respingendo le doglianze dei ricorrenti secondo cui la loro sospensione dalle cariche comunali comporta sì la sospensione dallo svolgimento delle rispettive funzioni, ma non anche la sospensione delle prerogative connesse agli status di sindaco e di consigliere, il giudice amministrativo rileva che:
a) sul piano testuale, l’art. 11 del D.Lgs n. 235/2012 prevede una sospensione di diritto riferita espressamente alle “cariche” ricoperte, la cui applicazione concreta fa venir meno, nel soggetto colpito, l’attualità di quella carica, da cui la legge n. 56 fa dipendere, invece, l’eleggibilità;
b) sul piano sostanziale, la fruizione dell’elettorato alle elezioni provinciali è espressione proprio della carica rivestita, per cui, al pari di qualsiasi altra manifestazione della carica stessa, l’elettorato deve reputarsi inibito dalla sospensione che ha investito la carica medesima.
Ma vi è di più, in quanto l’elezione provinciale rinviene la propria disciplina unicamente nella legge Delrio non rilevando la circostanza che il D.Lgs n. 235/12 esclude espressamente la sola candidabilità dei condannati con sentenza definitiva e non di quelli temporaneamente sospesi per effetto di una sentenza non definitiva.
In altre parole, l’impossibilità di candidarsi e di votare alle elezioni provinciali concerne unicamente l’atto conclusivo di un distinto procedimento volto a dare applicazione dell’art. 1, co. 69, della legge n. 56.
Nel secondo caso, invece, il ricorso verte sulla ricusazione di una lista elettorale perché sottoscritta da tre candidati alle elezioni.
Nei fatti, sulla base della Circolare ministeriale n. 32/2014 e del regolamento interno adottato dall’ente, l’ufficio elettorale provinciale ha ritenuto che tali sottoscrizioni fossero state apposte da soggetti non legittimati, accertando così il mancato raggiungimento del numero minimo di firme richieste (pari al 5% del corpo elettorale).
Contrariamente, secondo i ricorrenti, la legge Delrio non vieta ai candidati la sottoscrizione delle rispettive liste, circostanza valida per le sole elezioni di primo grado, dalle quali, peraltro, deriverebbe una “rappresentatività assicurata dai soggetti candidati, già sindaci o consiglieri comunali”.
In pratica, a dire degli appellanti, il silenzio della legge n. 56 non andrebbe inteso come una lacuna da colmare tramite il rinvio ai principi generali applicabili nei sistemi elettorali tradizionali, ma come espressivo di una precisa scelta del legislatore, non derogabile dalle circolari ministeriali. Questa soluzione, peraltro, tutelerebbe anche i diritti dei partiti di minoranza dei consigli comunali, i quali potrebbero non avere la consistenza numerica richiesta ai fini della presentazione delle liste in provincia ai sensi della legge Delrio.
Il Consiglio di Stato non accoglie tali considerazioni sul presupposto che il legislatore ha espressamente imposto un numero minimo di sottoscrizioni delle liste dei candidati alla carica di consigliere provinciale.
In sintesi, secondo i giudici di Palazzo Spada, è d’obbligo, per ogni lista, dare una reale dimostrazione di rappresentatività attraverso la sottoscrizione .. seppur nell’ambito del ristretto corpo elettorale formato dai sindaci e dai consiglieri dei comuni del territorio provinciale.
Per queste ragioni, è stato previsto un procedimento elettorale preparatorio fondato sulla verifica di rappresentatività delle liste, mediante la raccolta di un numero minimo di firme: da qui la necessità di un’alterità soggettiva tra elettori e candidati, tra corpo elettorale e chi riveste l’elettorato passivo, così trovando spiegazione sia il divieto di sottoscrizioni plurime che le verifiche imposte in capo all’ufficio elettorale.
Diversamente, se si permettesse ai candidati di sottoscrivere le liste di cui fanno parte, non vi sarebbe rappresentanza ma cooptazione e pura autoreferenzialità.. mentre il procedimento si trasformerebbe in un sistema di designazione non democratica in cui i cooptati non sarebbero espressione di un gruppo sociale esterno all’istituzione ma rappresentativi dello stesso.
D’altra parte, nemmeno la ristrettezza del copro elettorale può introdurre una valida deroga al sistema prefigurato che richiede, invece, una doverosa verifica preliminare a garanzia delle genuinità della competizione elettorale e delle rispondenza delle liste e delle forze politiche di cui si sia riscontrato il seguito presso la base elettorale.
Parimenti, in assenza di una deroga espressa, non è accoglibile nemmeno la tesi secondo cui i controlli non sarebbero necessari per via di una rappresentatività già accertata in capo agli elettori della provincia in quanto già eletti nei comuni in essa ricompresi.
Questo perché il procedimento elettorale prefigurato dalla legge Delrio non deve riprodurre l’organizzazione politica della società, né ricalcare rigidamente gli equilibri dei partiti negli organi elettivi dei comuni. Del resto, nulla esclude che un candidato di una lista sottoscriva la presentazione di una lista concorrente..
Il commento
Il giudice amministrativo inizia ad essere investito anche del contenzioso elettorale “di secondo grado” trovandosi a risolvere questioni nuove ma pur sempre nelle logiche proprie del giudizio elettorale.
Sul punto, vale la pena di ricordare che il codice del processo detta una disciplina del rito processuale in materia elettorale caratterizzata, oltre che dall’attribuzione di pieni poteri di merito al giudice, anche da una tempistica estremamente serrata, diretta a garantire un percorso celere, che giunga a conclusione quando ancora gli effetti della pronuncia siano utili per la parte in causa vittoriosa (così, CdS, sez. V, 16 febbraio 2011, n. 1000).
Inoltre, in materia elettorale, la giurisdizione del giudice amministrativo sussiste nei casi in cui si faccia questione di interessi legittimi o allorquando le questioni d’ineleggibilità attinenti a diritti soggettivi palesino un nesso di pregiudizialità necessario rispetto alla decisione sulla regolarità della procedura elettorale, la quale si conclude con la proclamazione degli eletti, censurabile unicamente nella sede giurisdizionale amministrativa ai sensi degli artt. 129 e 130 del Cpa (Tar. Lazio, sez. II, 8 ottobre 2013 n. 8696).
Ancora, il Consiglio di Stato ha affermato che nel processo di appello avverso le operazioni elettorali di comuni, province e regioni è inammissibile la costituzione in giudizio senza il patrocinio di avvocato abilitato innanzi alle giurisdizioni superiori, atteso che, nei processi in materia elettorale, è ammessa la difesa personale delle parti soltanto nel giudizio di primo grado (Consiglio di Stato, sez. V, 11 gennaio 2011, n. 81).
In tema di esclusione delle liste e/o dalle liste, il Tar ha riconosciuto che l’art. 129 del D.Lgs n. 104/2010 disciplina un caso diverso ed autonomo di processo elettorale, ossia il “giudizio avverso gli atti di esclusione dal procedimento preparatorio per le elezioni comunali, provinciali e regionali”, le cui regole non sono applicabili alla diversa fattispecie del ricorso contro gli atti del procedimento elettorale successivi all’emanazione dei comizi elettorali.
Del resto, il codice del processo, nella prospettiva del bilanciamento tra varie esigenze costituzionalmente rilevanti, ha limitato allo stretto necessario il novero delle situazioni alle quali si applica il rito per il contenzioso elettorale, caratterizzato da una notevole compressione del contraddittorio. Tale procedura, pertanto, non è compatibile con interpretazioni estensive o analogiche. (Tar Lazio, sez. II, 24 aprile 2013, n. 4128).
Stefania Fabris