Il 4 gennaio 2018 l’ANAC ha pubblicato l’atto di segnalazione al Governo e al Parlamento n. 6 del 20 dicembre 2017 concernente la disciplina contenuta nel cosiddetto decreto “trasparenza” sul diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.
Per l’Autorità, le disposizioni del decreto legislativo 33/2013, come modificato dal d.lgs. 97/2016, da migliorare per finalità di coordinamento, semplificazione e riduzione degli oneri a carico delle pubbliche amministrazioni, sarebbero le seguenti:
- Art. 4-bis – Trasparenza nell’utilizzo delle risorse pubbliche – Le osservazioni dell’ANAC riguardano lo scarso coordinamento fra il comma 1, in base al quale l’Agid deve gestire il portale web “Soldi pubblici” popolandolo con i dati rilevati dal SIOPE e rielaborati nella forma, e il comma 2, secondo cui ogni amministrazione ha l’obbligo di pubblicare sul proprio sito, nella sezione “Amministrazione trasparente”, i dati relativi ai propri pagamenti, permettendone la consultazione in relazione alla tipologia di spesa, all’ambito temporale di riferimento e ai beneficiari. Il difetto di coordinamento riguarda: a) il perimetro soggettivo di applicazione, in quanto non è chiaro quali siano le amministrazioni tenute agli adempimenti di cui al comma 2, rispetto a quelle di cui al comma 1, con il conseguente rischio di pubblicare gli stessi dati su siti differenti, in difformità al principio di semplificazione degli oneri affermato nel d.lgs. 33/2013; b) l’ambito oggettivo di applicazione, ossia quali sono i dati da pubblicare, in quanto quelli disponibili nel sito “Soldi pubblici” non sempre coincidono con le informazioni che devono essere pubblicate sui siti istituzionali.
- Art. 9-bis – Pubblicazione delle banche dati – La disposizione, ad oggi inattuata nonostante siano decorsi i termini assegnati dal d.lgs. n. 33 per l’apertura delle Banche Dati Nazionali (23 giugno 2017), consentirebbe alle pubbliche amministrazioni, con notevoli effetti di semplificazione, di sostituire alla pubblicazione dei dati già comunicati alle amministrazioni detentrici delle banche dati, l’inserimento nella Sezione Amministrazione trasparente del solo link alle stesse banche dati, evitando così duplicazioni e possibili discordanze. Le difficoltà di attuazione della norma sono dovute per l’ANAC al fatto che tali banche dati sono state realizzate prima dell’entrata in vigore del d.lgs. 33/2013 per scopi diversi da quelli che si prefigge l’art. 9-bis, ragione per cui sarebbe necessario un investimento per la loro revisione in modo da allineare i relativi contenuti agli obblighi di pubblicazione. La soluzione suggerita dall’Autorità è una modifica dell’art. 9-bis che preveda l’apertura immediata delle banche dati e la sostituzione dell’obbligo di pubblicazione per le amministrazioni sui propri siti solo quando ci sarà coincidenza tra i dati contenuti nelle banche dati e quelli previsti dal d.lgs. 33/2013. Per l’ANAC, poi, “Ai fini dell’accesso civico di cui all’art. 5 comma 2 del d.lgs 33/2013, qualora nelle banche dati sia stata omessa la pubblicazione di dati effettivamente coincidenti con quelli previsti dal d.lgs. 33/2013, la richiesta di accesso civico dovrebbe essere esercitata nei confronti dell’amministrazione titolare della banca dati. Nell’ipotesi, invece, in cui non vi sia la totale coincidenza tra i dati, la richiesta di accesso civico andrebbe esercitata nei confronti delle amministrazioni tenute alla pubblicazione dei dati, restando fermo, in tali casi, come anticipato, l’obbligo per le amministrazioni di pubblicare sul proprio sito tutti i dati previsti dal d.lgs. 33/2013“. E’ da annotare, però, che con questa soluzione si finirebbe con l’addossare ai cittadini l’onere di scoprire, di volta in volta, a chi indirizzare la richiesta di accesso (!).
- Art. 14- Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi politici, di amministrazione, di direzione o di governo e i titolari di incarichi dirigenziali- L’Autorità fornisce tre suggerimenti. Primo. Consiglia, innanzitutto, di trasferire la disciplina per i titolari di incarichi dirigenziali dall’art. 14 in un nuovo distinto articolo (art. 14-bis). Secondo. Propone, per ragioni di riservatezza, di non consentire l’indicizzazione e la rintracciabilità attraverso i motori di ricerca generalisti delle dichiarazioni patrimoniali, reddituali e concernenti le spese sostenute e le obbligazioni assunte per la propaganda elettorale, evitando così l’elevato rischio di alterazione e riproduzione dei dati per scopi diversi rispetto alle finalità di trasparenza; in secondo luogo, che l’ANAC, con proprie Linee guida, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, disciplini la pubblicazione in forma aggregata. Terzo. Segnala, con riguardo ai titolari di incarichi dirigenziali, la necessità di stabilire misure di trasparenza che, a differenza di quelle previste per i titolari di organi politici e di indirizzo, tengano conto di una graduazione degli obblighi di pubblicazione in relazione al ruolo, alle responsabilità e alla carica ricoperta dai dirigenti, fermo restando l’obbligo, per tutti, di pubblicare gli emolumenti complessivi percepiti a carico della finanza pubblica; la graduazione, secondo l’Autorità, potrebbe essere la seguente: a) un regime di trasparenza più incisivo per i soggetti titolari di incarichi dirigenziali di vertice; b) la pubblicazione integrale dei soli dati di cui all’art. 14, comma 1, lettere da a) ad e) per gli altri dirigenti, per i titolari di incarichi conferiti all’interno degli uffici di diretta collaborazione, per i titolari di posizioni organizzative cui sono affidate deleghe; c) un differente regime di trasparenza per i dirigenti con funzioni solo di consulenza, studio e ricerca. Anche per i dati e le informazioni sui dirigenti, l’ANAC ritiene opportuno prevedere l’esclusione della loro indicizzazione da parte dei motori di ricerca. Sarebbe stato opportuno che l’ANAC avesse motivato in modo più completo questa proposta, tenuto conto che semmai sono i dirigenti con poteri gestionali ad essere esposti a più elevato rischio corruttivo.
- Art. 41 – Trasparenza del servizio sanitario nazionale – L’ANAC suggerisce di sostituire nell’articolo 41, comma 3, il rinvio agli obblighi di pubblicazione di cui all’art. 15, che sembrerebbe essere un refuso derivante dalla previgente formulazione di questa disposizione, con quella all’art. 14.
- Art. 47 – Sanzioni per la violazione degli obblighi di trasparenza per casi specifici – Sul sistema sanzionatorio, l’ANAC fornisce tre suggerimenti: 1) l’individuazione del soggetto competente ad irrogare le sanzioni nelle fattispecie contemplate all’art. 47, diverse da quella prevista dal comma 1, e, in particolare, per la violazione dell’obbligo di pubblicazione dei dati riguardanti gli enti controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni, previsto al comma 2; 2) una differente formulazione della disposizione sulle diverse fattispecie di violazione previste dal comma 1 bis, che riguardano, da un lato, la mancata comunicazione dei dati a carico dei titolari degli organi e degli incarichi dirigenziali, dall’altro, la violazione di obblighi di pubblicazione posti in capo ai funzionari responsabili dell’amministrazione; 3) la precisazione, per quanto riguarda la violazione dell’art. 22, della sanzione pecuniaria in misura ridotta a carico del responsabile della mancata pubblicazione e l’eliminazione del riferimento alle violazioni degli obblighi di comunicazione al socio pubblico, da parte degli amministratori societari, del proprio incarico e dei relativi compensi, in quanto già prevista ai sensi del comma 1 dell’art. 47.
Osservazioni alle osservazioni – E’ plausibile che la segnalazione n. 6/2017 sarà presa in considerazione dopo le elezioni politiche. In ogni caso, sarà necessaria un’altra modifica del d.lgs. 33, dopo quella del 2016, senza dimenticare che la Corte costituzionale dovrà pronunciarsi sulla questione di legittimità dell’art. 14 del d.lgs. 33/2013 relativamente alla pubblicazione dei dati stipendiali, di missione, reddituali e patrimoniali dei dirigenti pubblici (art. 14 co. 1 lett. c ) e f), sollevata dal TAR Lazio con l’ordinanza 19 settembre 2017, n. 9828 (Testo ordinanza), e che da tale pronuncia potrebbero scaturire altre novità.
Dobbiamo ammetterlo, senza se e ma: la finalità di valorizzare la trasparenza come strumento di prevenzione della corruzione è condivisibile, ma purtroppo la relativa normativa è eccessivamente complessa, di difficile attuazione e addossa pesanti oneri alle amministrazioni, specie a quelle ad organizzazione elementare e con un gestione documentale non informatizzata.
Sarebbe il caso, quindi, che, con l’occasione del recepimento delle ulteriori modifiche proposte dall’ANAC, fosse ri-preso in considerazione il tema della sostenibilità amministrativa di così tanti adempimenti di pubblicazione. L’esigenza sempre più avvertita dalle amministrazioni è che sia effettivamente ridotta la quantità di dati e documenti ad obbligo di pubblicazione, causa peraltro di accumulo nei siti istituzionali di informazioni non sempre rilevanti che possono rendere, peraltro, poco visibili quelle di maggiore interesse per la collettività. E’ un’esigenza segnalata già nel Rapporto per la semplificazione della trasparenza del dicembre del 2012, dove l’allora Civit scriveva che “Lo stato attuale delle regole in materia di obblighi di pubblicazione delle amministrazioni è connotato da frammentazione e ridondanza. Decine di disposizioni, eterogenee tra loro per contenuto e ambito soggettivo di applicazione, rendono difficile la fruizione delle informazioni da parte dei cittadini ed incidono sull’effettiva conoscibilità degli obblighi e sul relativo adempimento da parte delle amministrazioni”. Ed è un’esigenza di semplificazione ribadita, nonostante l’entrata in vigore del d.lgs. n. 33, dall’ANAC nel Rapporto sul primo anno di attuazione della legge n. 190/2012 (Testo documento) e nella Relazione sull’attività svolta nel 2013, dove l’Autorità denunciava che: “L’immediata precettività degli obblighi di trasparenza disposti dal d.lgs n. 33/2013, l’ampliamento dei soggetti tenuti a darne attuazione, la necessità di adattare una normativa unica ad amministrazioni ed enti estremamente diversificati, nonché l’estensione del numero degli obblighi di pubblicazione, complessivamente circa 270, ha determinato nei soggetti tenuti all’applicazione numerose incertezze e difficoltà” (Relazione annuale su attività 2013).
Le iniziali difficoltà non sono state superate, nonostante l’intervento correttivo operato con il d.lgs. n. 97 del 2016, come confermano le più recenti segnalazione dell’ANAC e, da ultimo, la n. 6 in esame, da cui emerge che in questo ambito normativo restano diverse ombre.
In conclusione, i tentativi di semplificazione non hanno dato finora l’esito sperato e il d.lgs. n. 33 rimane un cantiere aperto pieno di disposizioni ridondanti e ambigue con difficoltà di attuazione non risolte dalle modifiche introdotte d.lgs. n. 97 del 2016 e accresciute in materia di contratti pubblici con l’entrata in vigore dell’art. 29 del d.lgs. n. 50 del 2016 come novellato dal decreto correttivo n. 56 del 2017. A tutto questo si aggiunge il ritardo dell’ANAC nell’adottare gli standard, i modelli e gli schemi previsti dall’art. 48 dello stesso d.lgs. n. 33 che avrebbero dovuto assicurare coordinamento e uniformità. Peraltro, la stessa Autorità finora non si è avvalsa in modo completo della possibilità di differenziare gli obblighi in relazione alla natura dei soggetti, alla loro dimensione organizzativa alle attività svolte, prevedendo modalità semplificate per i comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti, per gli ordini e i collegi professionali (art. 3, co 1-ter, del d.lgs. n. 33 del 2013).
Il risultato è un vero e proprio ossimoro: la «trasparenza» offuscata dall’«oscurità» del testo normativo.