Nel caso in cui si tratti di categorie professionali omogenee il Comune non può invocare il concetto di infungibilità delle funzioni per non attuare la misura di rotazione del personale prevista dal PNA 2016.
Un Comune con poco meno di 15.000 abitanti, con 30 dipendenti e 9 posizioni organizzative, non può invocare le deroghe previste per i piccoli Comuni per non applicare la misura della rotazione.
Autorità nazionale anticorruzione, delibera 13 giugno 2018, n. 555
Il caso
L’ANAC diffida il Responsabile della prevenzione della corruzione e il Sindaco di un Comune a conformare il PTPCT 2018-2020 dell’ente alla misura della rotazione del personale, così come dettato dal PNA 2016 con modalità certe ed indicazione dei tempi e dei soggetti deputati ad attuarla nonché prevedere controlli sull’attuazione.
In particolare l’Autorità chiede di:
- prevedere misure alternative alla rotazione (frammentazione di funzioni), correlate ai singoli processi da applicarsi nell’anno;
- prevedere attività di formazione propedeutica alla fungibilità del personale.
Il RPCT riscontra affermando che già presso il Comune sussiste l’attribuzione della responsabilità dell’istruttoria ad un soggetto diverso dal Responsabile di settore. Inoltre afferma che non è possibile dare luogo all’attività di formazione, propedeutica alla fungibilità del personale, in quanto sussisterebbero dei vincoli di infungibilità per legge delle varie figure professionali presenti all’interno dell’amministrazione e di infungibilità per appartenenza a categorie o professionalità specifiche.
Pertanto applicare la rotazione comporterebbe gravi danni alla gestione dell’Ente, posto che le professionalità acquisite dai Responsabili dopo svariati anni andrebbero perdute. Ritengono quindi che le misure alternative alla rotazione, come descritte, siano da considerarsi sufficienti a garantire dal rischio di corruzione.
In aggiunta, l’ente richiama la parte del PNA 2016 che prevede particolari deroghe alla rotazione per i Comuni di piccole dimensioni, in relazione alle quali è prevista la segregazione delle funzioni quale misura alternativa alla rotazione.
Le risultanze istruttorie dell’ANAC
L’Autorità rileva come moltissime amministrazioni adducono, a giustificazione dei propri inadeguati comportamenti, le piccole dimensioni del Comune.
In ambito amministrativo la definizione di PC attualmente più diffusa è quella riportata nella Legge 6.10.2017, n. 158 che definisce “piccoli Comuni” quelli con popolazione residente fino a 5.000 abitanti.
In considerazione di ciò, l’Autorità non ritiene possa considerarsi piccolo un Comune di poco meno di 15.000 abitanti che conta circa 30 dipendenti e 9 posizioni organizzative.
Quanto ai vincoli cui il PNA 2016 considera strettamente connessa la misura della rotazione, l’ANAC ricorda che:
- i vincoli di natura soggettiva sono dati dai diritti individuali dei dipendenti interessati (a titolo esemplificativo: i diritti sindacali, il permesso di assistere un familiare con disabilità…);
- i vincoli di natura oggettiva si riconducono alla c.d. infungibilità, più volte richiamata dall’amministrazione, derivante dall’appartenenza a categorie o professionalità specifiche, come ad esempio le professioni sanitarie. Altri vincoli oggettivi sono quelli riconducibili, di norma, a prestazioni il cui svolgimento è direttamente correlato al possesso di un’abilitazione professionale e all’iscrizione al relativo albo.
Il PNA specifica, però, che “nel caso in cui si tratti di categorie professionali omogenee non si può invocare il concetto di infungibilità”.
Nel caso di specie, l’ANAC evidenzia che presso il Comune sono presenti omogenee professionalità che, comunque, potrebbero essere ruotate tra Uffici. Infatti il responsabile del Settore OO.PP. ed il responsabile del Settore del Governo del Territorio, sono entrambi laureati in architettura ed iscritti all’albo degli architetti.
Con riferimento ai requisiti più volti richiamati del “possesso di particolare capacità” e dell’“esperienza maturata”, si sottolinea invece come il PNA 2016 prevede che “proprio per prevenire situazioni come questa, in cui la rotazione sembrerebbe esclusa da circostanze dovute esclusivamente alla elevata preparazione di determinati dipendenti, le amministrazioni dovrebbero programmare adeguate attività di affiancamento propedeutiche alla rotazione”.
Ulteriormente afferma che “una formazione di buon livello in una pluralità di ambiti operativi può contribuire a rendere il personale più flessibile e impiegabile in diverse attività”.
Il provvedimento d’ordine ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge n. 190/2012
L’ANAC diffida dunque l’ente ad adottare misure alternative alla rotazione quali:
- per le istruttorie nelle aree a rischio più delicate, promuovere meccanismi di condivisione delle fasi procedimentali prevedendo di affiancare al funzionario istruttore un altro funzionario, in modo che, ferma restando l’unitarietà della responsabilità del procedimento, più soggetti condividano le valutazioni degli elementi rilevanti per la decisione finale;
- utilizzare il criterio della c.d. “segregazione delle funzioni”, che consiste nell’affidamento delle varie fasi di un procedimento appartenente a un’area a rischio a più persone, avendo cura di assegnare la responsabilità del procedimento ad un soggetto diverso dal Dirigente cui compete l’adozione del provvedimento finale. A tal fine, dovrebbero attribuirsi a soggetti diversi compiti relativi a: a) svolgimento d’istruttorie e accertamenti; b) adozione di decisioni; c) attuazione delle decisioni prese; d) effettuazione delle verifiche.
L’Amministrazione deve, inoltre, dare luogo alla fondamentale misura della formazione dei dipendenti per garantire che sia acquisita, da parte degli stessi, la qualità delle competenze professionali e trasversali necessarie per dare attuazione alla rotazione in senso stretto.
Le integrazioni richieste dovranno essere inserite nel PTPC 2018-2020 del Comune nel termine di 60 giorni.