A seguito della seconda procedura di consultazione pubblica lanciata dalla Commissione europea sulla nuova proposta di Regolamento sugli aiuti di Stato in “de minimis”, la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, nella seduta del 16 maggio 2013, ha ribadito la richiesta di innalzamento della soglia de minimis degli aiuti di Stato, da 200 a 500 mila euro. La Conferenza ha inoltre chiesto alla Commissione di valutare la riattivazione dello strumento degli aiuti di importo limitato, di sospendere temporaneamente il divieto di concessione di aiuti alle imprese in difficoltà, di istituire un registro europeo degli aiuti de minimis o, in subordine, singoli registri nazionali aventi matrici comuni.
1. Il concetto di aiuto di Stato
Gli artt. 107 e 108 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea definiscono il quadro normativo che i singoli Stati membri devono rispettare nei sistemi di incentivazione alle imprese.
L’articolo 107 del Trattato dispone in particolare che: “Salvo deroghe contemplate nel presente Trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidono sugli scambi tra gli Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza”.
Va evidenziato che la Corte di Giustizia dell’Unione ha precisato che la nozione di aiuto Stato deve essere interpretata in senso ampio e che l’articolo 107, nominando gli aiuti concessi “dagli Stati ovvero mediante risorse statali sotto qualsiasi forma”, si riferisce a tutte le sovvenzioni finanziate col pubblico danaro.
E’ quindi evidente che «gli aiuti concessi da enti regionali e locali degli Stati membri, indipendentemente dal loro statuto e dalla loro denominazione, sono soggetti al sindacato di conformità di cui all’art. 107 del Trattato»1.
Il riferimento alla nozione di “risorse statali” fa poi rientrare nel divieto anche gli aiuti concessi da organismi pubblici o privati, designati o istituiti dagli Stati al fine di gestire l’aiuto stesso, quindi, anche dalle imprese pubbliche 2.
Secondo la norma, l’aiuto può configurarsi come tale indipendentemente dalla forma che assume: conseguentemente potranno rientrare nella nozione in parola sia la classica sovvenzione, sia misure di esonero fiscale.
Perché sussista aiuto di Stato deve infine determinarsi un miglioramento della posizione economica e/o finanziaria di talune imprese che, in condizioni normali di mercato, non avrebbero ottenuto.
L’art. 108, paragrafo 3, del TFUE subordina la realizzazione di un intervento pubblico corrispondente ad un aiuto di Stato alla notifica alla Commissione europea, la quale ha il compito di valutare la sua compatibilità con il mercato interno. Lo Stato membro è quindi tenuto a comunicare preventivamente ogni “progetto diretto ad istituire o modificare aiuti” e non può erogare l’aiuto finché la Commissione non abbia adottato una decisione autorizzatoria (cd. obbligo di standstill), ai sensi del Regolamento n. 659/1999/CE del Consiglio 3.
In particolare quando la Commissione ritiene un aiuto compatibile, adotta una decisione positiva.
Qualora ritenga, invece, di dover subordinare la compatibilità dell’aiuto a specifici obblighi, adotta una decisione condizionale.
Da ultimo, se considera l’aiuto incompatibile, assumerà una decisione negativa, con cui vieterà la concessione dell’aiuto.
Qualora lo Stato dia esecuzione ad una misura di aiuto senza la preventiva autorizzazione della Commissione si configurerà un aiuto illegale, salvo il caso in cui gli aiuti siano stati concessi nell’ambito delle deroghe che esentano gli Stati membri dall’obbligo di notifica.
La Commissione imporrà, quindi, allo Stato interessato di porre in essere tutte le misure necessarie al recupero dell’aiuto illegalmente concesso, al fine di ripristinare la precedente situazione di legalità (“decisione di recupero”).
2. Le deroghe alla nozione di aiuto di Stato e gli aiuti in de minimis (o aiuti di modesta entità)
Il divieto di aiuto di Stato non è assoluto ma ammette alcune deroghe.
L’art 107, par. 2, elenca alcune categorie di aiuto compatibili de jure 4, mentre il paragrafo 3 menziona alcune categorie di aiuti che possono essere considerate compatibili con il mercato interno 5.
Ancora, l’articolo 93 contiene alcune deroghe per gli aiuti nel settore dei trasporti ferroviari, su strada e per vie navigabili interne, mentre l’art. 106 pone alcune eccezioni per i servizi d’interesse economico generale (SIEG).
Le tipologie di aiuti di cui all’art. 107 vanno in ogni caso notificate alla Commissione che, nel caso di cui al par. 2, si limiterà a verificare, in maniera oggettiva, l’esistenza dei presupposti per l’applicabilità delle deroghe, mentre nel caso del par. 3, disporrà di un ampio potere discrezionale attraverso una valutazione di ordine economico e sociale all’interno del contesto dell’Unione europea.
Nei casi di cui agli artt. 93 e 106, le deroghe servono invece per autorizzare gli aiuti finalizzati a compensare gli oneri derivanti dagli obblighi imposti dalle autorità pubbliche alle imprese che svolgono servizi pubblici (SIEG). In particolare, questi interventi possono non essere considerati aiuto e, come tali, possono non essere notificati alla Commissione se non pongono l’impresa in una condizione concorrenziale più favorevole e se soddisfano le condizioni espresse dalla Corte di Giustizia nella sentenza Altmark (causa C-280/00 del 24 luglio 2003) 6.
Esistono infine ulteriori categorie di aiuti, esentati dalla notifica sulla base di specifici Regolamenti adottati dalla Commissione in virtù della delega conferitale dal Consiglio con il Regolamento (CE) n. 994/98 7.
Tra questi, il Regolamento (CE) n. 1998/2006 del 15 dicembre 2006, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del Trattato CE (ora artt. 107 e 108 TFUE) agli aiuti d’importanza minore (de minimis) 8, in vigore dal 1° gennaio 2007.
Questo Regolamento dispone che gli aiuti concessi alle imprese, su un periodo di tre esercizi finanziari, che non superano la soglia dei 200.000,00 euro (100.000,00 per il settore del trasporto su strada), non vengono considerati aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE 9 (considerando n.8) e non soggiacciono all’obbligo di notifica in quanto non incidono sugli scambi tra gli Stati membri e/o non falsano, né minacciano di falsare la concorrenza.
Per quantificare il rispetto della soglia in parola esistono tuttavia dei vincoli di cumulo piuttosto restrittivi anche con interventi che costituiscono aiuto di Stato tout court.
Conseguentemente, per stabilire quando un’impresa possa ottenere un’agevolazione in regime “de minimis” e l’ammontare dell’agevolazione stessa, occorrerà sommare tutti gli aiuti ricevuti da quell’impresa, a qualsiasi titolo, nell’arco degli ultimi tre esercizi finanziari 10.
Spetterà in ogni caso ai paesi dell’UE garantire che l’importo totale degli aiuti concessi in qualità di aiuti de minimis non superi i 200.000,00 euro nel periodo considerato.
A tal fine gli Stati membri, nel concedere un aiuto de minimis, dovranno sempre comunicare all’impresa l’importo dell’aiuto conferito, precisando che si tratta di un aiuto de minimis e facendo esplicitamente riferimento alle norme in esame.
Nell’eventualità che un contributo concesso in “de minimis” superi il massimale individuale a disposizione in quel momento dell’impresa beneficiaria, l’aiuto non potrà essere concesso, nemmeno per la parte non eccedente tale tetto.
Dal computo dei 200.000,00 euro vanno comunque esclusi gli aiuti che un’impresa ha già ottenuto o potrà ottenere dalla Commissione in base ad un regime autorizzato o perché esentati ai sensi di uno specifico Regolamento di esenzione.
Dal punto di vista applicativo, il Regolamento 1998/06 si estende a tutti i settori, ad eccezione degli aiuti concessi alle imprese operanti nei campi:
- della pesca e dell’acquacoltura;
- della produzione primaria di prodotti agricoli;
- nel settore carboniero.
Lo stesso non si applica inoltre agli aiuti all’esportazione, agli aiuti che favoriscono i prodotti nazionali, agli aiuti destinati all’acquisto di veicoli per il trasporto e agli aiuti alle imprese in difficoltà.
Infine, va ricordato che, al fine di prevenire abusi, si deve trattare di aiuti trasparenti ovvero di aiuti riguardo ai quali è possibile calcolare con precisione l’equivalente sovvenzione lorda ex ante, senza che sia necessario effettuare un’analisi del rischio.
3. La revisione del Regolamento 1998/2006
La definizione di un massimale de minimis pari a 200.000,00 euro su un periodo di tre esercizi finanziari, ha semplificato notevolmente la concessione degli aiuti di modesto valore alle imprese, escludendo l’onere di notifica alla Commissione.
Tuttavia il Regolamento 1998/06 cessa la sua validità il 31 dicembre 2013.
Nel quadro dell’attuale crisi economica la Commissione europea ha quindi aperto il dibattito politico sulla riforma degli aiuti di Stato, allo scopo di contribuire al rilancio della crescita e di assistere gli Stati membri negli sforzi di consolidamento di bilancio.
Il primo atto di questo processo è stata la Comunicazione sulla modernizzazione degli aiuti di Stato [COM (2012) 209] dell’8 maggio 2012, la quale ha indicato tre obiettivi fondamentali:
- promuovere una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva in un mercato interno competitivo;
- concentrare il controllo ex ante della Commissione sui casi aventi il maggiore impatto sul mercato interno, rafforzando nel contempo la cooperazione tra gli Stati membri in materia di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato;
- razionalizzare le norme e accelerare i tempi di decisione.
La revisione del Regolamento “de minimis” e la valutazione della compatibilità dell’attuale soglia con le condizioni di mercato, rappresentano una componente importante dell’iniziativa di modernizzazione degli aiuti di Stato.
In proposito, tra il 13 luglio e il 5 ottobre 2012, si è svolta la prima consultazione pubblica, con cui le istituzioni, gli Stati membri e le parti interessate sono state invitate a fornire i loro contributi sulla revisione del predetto Regolamento.
Per consentire l’acquisizione di tutti i contributi possibili, il questionario elaborato si è focalizzato non solo su problematiche di carattere generale, relative all’applicazione del Regolamento, ma anche su informazioni fattuali e questioni pratiche, incluso il monitoraggio.
Tra i 100 portatori di interesse partecipanti, per l’Italia, si è registrato l’intervento di due autorità pubbliche (Provincia Autonoma di Trento e Regione Umbria), di due organizzazioni non registrate (Confcommercio-Imprese per l’Italia e Intesa San Paolo) e di un singolo professionista.
Secondo gli enti pubblici intervenuti, gli aiuti “de minimis” non hanno prodotto effetti sulla concorrenza e/o sugli scambi tra Stati membri ma, anzi, hanno determinato dei risultati positivi sulle PMI.
In riferimento all’opportunità o meno di aumentare il massimale di 200.000,00 sono emerse invece opinioni divergenti.
Conseguentemente, la stessa Commissione, in base ai dati raccolti, ha affermato che non vi sono indicazioni per giustificare un massimale più elevato. Questo in quanto:
- gran parte dei beneficiari non esaurisce il massimale;
- in un periodo di crisi economica, dove i bilanci già registrano grosse disparità, gli effetti aggregati di aiuti de miminis più elevati potrebbero determinare distribuzioni fortemente squilibrate tra gli Stati membri;
- soglie più elevate sarebbero in contrasto con l’obiettivo di utilizzare le risorse scarse in modo efficiente a favore di aiuti “buoni” 11.
Su questa linea si è espresso anche uno degli enti italiani intervenuti, il quale ha evidenziato come tale ipotesi rischi di configurare interventi statali “a pioggia” all’interno del tessuto produttivo, a favore di grandi imprese, in luogo di interventi “mirati” in settori cruciali come quelli in cui operano le piccole medie imprese.
In relazione agli attuali meccanismi di controllo è emersa la difficoltà, in assenza di un registro centrale 12, di verificare la dichiarazione di un’impresa sul ricevimento di aiuti in “de minimis”. Poche imprese hanno infatti una conoscenza precisa di tutti gli aiuti ricevuti, anche a fronte delle svariate autorità amministrative che possono erogarli (statali-regionali-locali).
Infine si è constatato che la regola di concessione de minimis comporta degli “effetti dissuasivi” sugli eventuali beneficiari, a causa degli oneri amministrativi posti a loro carico e della macchinosità dei controlli che gli Stati membri sono obbligati a svolgere
Sulla base delle indicazioni emerse dalla consultazione del 2012, la Commissione ha quindi elaborato e pubblicato la prima bozza di Regolamento de minimis e ha avviato un’ulteriore consultazione pubblica (dal 20 marzo 2013 al 15 maggio 2013), volta ad acquisire le opinioni degli Stati membri e delle parti interessate.
La bozza, constatata la mancanza di una visione d’insieme su tali tipologie di aiuto, propone l’introduzione di un registro centrale di tutte le misure di modesta entità, attraverso un processo graduale, che consenta agli Stati un ampio periodo di transizione per la sua creazione.
Da ultimo, in risposta alle richieste delle parti interessate, la bozza propone una decisa semplificazione delle regole, col fine di ridurre gli oneri amministrativi a carico dei beneficiari.
Dopo questa consultazione, la Commissione elaborerà una seconda proposta di Regolamento, la quale sarà nuovamente discussa con gli Stati membri e successivamente pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione.
Il nuovo Regolamento dovrebbe essere adottato alla fine del 2013.
4. La posizione della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome
In risposta alla seconda consultazione pubblica, la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, nella seduta del 16 maggio 2013, ha ribadito la sua posizione a favore dell’innalzamento della soglia de minimis, come già espressa nel proprio contributo al documento della Commissione del marzo 2012, relativo alla “Modernizzazione degli aiuti di Stato dell’Unione europea” 13.
In particolare, vista l’insufficienza delle procedure esistenti a stimolare l’attuale situazione economica, la Conferenza ritiene necessario innalzare la soglia fino ad un importo in grado di tenere in considerazione gli effetti dell’inflazione dal 2006 ad oggi, da 200.000,00 a 500.000, 00 euro.
Un massimale più alto consentirebbe infatti di intervenire più incisivamente nei casi di fallimento di mercato non previsti dalle norme comunitarie.
La Conferenza chiede poi di valutare l’opportunità di riattivare lo strumento degli aiuti di importo limitato, già autorizzati nell’ambito del “Quadro temporaneo sugli aiuti di Stato 2008-2010”14 e prorogati fino al dicembre 2011 15.
Si tratta di misure temporanee che consentono l’erogazione di aiuti di Stato in forma di sovvenzioni (sussidi diretti; garanzie; interessi; riduzione dei contributi sociali; prestiti), previa notifica alla Commissione, fino ad un importo massimo di 500.000,00 euro per impresa, al fine di sollevare i beneficiari dalle difficoltà generate dalla crisi economico-finanziaria.
Ancora, viene chiesto alla Commissione di valutare la possibilità di sospendere temporaneamente il divieto di concessione di aiuti alle imprese in difficoltà a causa della crisi.
Infine si domanda l’istituzione di un registro europeo degli aiuti de minimis, al fine di monitorare la concessione di aiuti ad imprese costituite nella forma di gruppi e/o associazioni (o nei casi di acquisizioni e fusioni delle stesse) con sedi in più Stati membri.
Ciò comporterebbe evidenti risparmi di spesa per tutte le amministrazioni pubbliche, che altrimenti dovrebbero provvedere singolamente all’istituzione di singole banche dati statali, senza alcuna garanzia di confrontabilità delle rispettive matrici.
Nel caso in cui la Commissione ritenesse più conveniente l’istituzione di singoli registri nazionali, la Conferenza sottolinea la necessità di utilizzare strumenti aventi matrici analoghe, direttamente accessibili e consultabili da tutte le amministrazioni accreditate. Questo al fine di rendere i controlli realmente efficaci e per svolgere un’azione dissuasiva sui beneficiari che operano in diversi Stati membri.
Posizione Conferenza Regioni e Province autonome
di Simonetta Fabris *
* Referente per la Regione del Veneto del Programma di cooperazione transfrontaliera IPA Adriatico 2007-2013.
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1. Sentenza della Corte di giustizia del 14 ottobre 1987, Germania c/Commissione, causa 248/84, Racc. p. 4013, punto 17.
2. Si veda, ad esempio, la sentenza della Corte di giustizia del 13 marzo 2001, PreussenElektra, causa C-379/98, punto 58. Va precisato che il criterio pertinente al fine di valutare se le risorse sono da qualificarsi pubbliche, qualunque sia la loro origine iniziale, è quello del livello di intervento dell’autorità pubblica nella definizione delle misure di aiuto e delle loro modalità di finanziamento.
3. Regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio del 22 marzo 1999 recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE.
4. Come gli aiuti di carattere sociale e quelli destinati a far fronte a calamità naturali o eccezionali, ecc.
5. Aiuti per lo sviluppo economico di regioni con tenore di vita anormalmente basso; aiuti per realizzare un importante progetto di comune interesse europeo o utili a porre fine a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro, ecc.
6. Ovvero:
– l’impresa beneficiaria deve essere stata effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e tali obblighi sono stati definiti in modo chiaro;
– i parametri in base ai quali viene calcolata la compensazione sono stati previamente definiti in modo obiettivo e trasparente;
– la compensazione non eccede quanto necessario per coprire tutti o parte dei costi derivanti dagli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto degli introiti nonchè di un margine ragionevole di utile;
– se la scelta dell’impresa da incaricare del servizio pubblico non è effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico, il livello di compensazione va determinato sulla base di un’analisi dei costi in cui un’impresa media, gestista in modo efficiente e dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, sarebbe incorsa per adempiere a tali obblighi, tenendo conto degli introiti attinenti nonchè di un ragionevole margine di utile;
7. Regolamento “sull’applicazione degli articoli 92 e 93 del Trattato che istituisce la Comunità europea a determinate categorie di aiuti di Stato orizzontali”. In proposito si ricorda anche il pacchetto di atti, adottato dalla Commissione nel 2012, relativo all’applicazione delle regole sugli aiuti di Stato alle compensazioni per i SIEG, che esenta gli Stati membri dall’obbligo di notifica di alcuni aiuti agli stessi SIEG in quanto compatibili con il mercato interno.
8. In materia di aiuti in de minimis vanno ricordati anche i Regolamenti (CE) della Commissione n. 875/2007 relativo all’applicazione degli aiuti de minimis al settore della pesca, il n. 1535/2007 relativo agli aiuti de minimis nel settore della produzione dei prodotti agricoli nonché il n. 360/2012 sugli aiuti in de minimis concessi ad imprese che forniscono servizi di interesse economico generale.
9. La norma in parola è stata introdotta per la prima volta con una comunicazione del 1996, poi sancita nel primo Regolamento (CE) sul de minimis n. 69/2001 e infine sostituita dal Regolamento 1998/06 che ha innalzato la soglia di 100.000,00 di aiuti concedibili fino a 200.000,00 euro in tre esercizi finanziari consecutivi.
10. Il riferimento all’esercizio finanziario comporta che qualsiasi sia il mese dell’anno in cui viene erogato l’aiuto, l’arco di tempo rilevante abbraccia la relativa annualità finanziaria e le due precedenti. Per questo motivo non vanno contati i mesi dell’anno in vigore ma va considerata l’intera annualità finanziaria.
11. Definiti dalla Comunicazione citata a pag. 4 come “aiuti ben concepiti, che mirano a carenze del mercato e a obiettivi di interesse comune europeo”.
12. Nell’ambito dell’attuale Regolamento “de minimis”, gli Stati membri possono già scegliere se adottare un registro centrale di tutte le misure “de minimis” o un sistema di dichiarazioni, interamente basato sulle informazioni trasmesse dalle imprese. L’ordinamento italiano ha scelto di utilizzare il sistema delle autocertificazioni da parte delle imprese.
13. Sullo stesso documento va precisata la posizione divergente dello Stato italiano – PCDM – Dipartimento politiche europee del 5 aprile 2012, secondo cui l’ipotesi di un aumento significativo della soglia de minimis, in un periodo di crisi finanziaria, potrebbe determinare delle gravi conseguenze per la politica di coesione UE: gli Stati membri più prosperi potrebbero accordare degli aiuti molto più generosi alle loro imprese producendo dei rischi di distorsione della concorrenza.
14. Quest’ultimo è stato adottato dalla Commissione con la Comunicazione 2009/C 83/01 (successivamente modificata con Comunicazione 2009/C 261/02, al fine di rendere applicabili gli aiuti di importo limitato anche al settore della produzione primaria dei prodotti agricoli). L’Italia ha dato attuazione al sistema degli aiuti temporanei con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3 giugno 2009 (modificato dal Dpcm 13 maggio 2010), indicando i criteri nazionali omogenei in base ai quali accordare gli aiuti in deroga.
15. Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 23 dicembre 2010 (GU 18 gennaio 2011, n. 13) è stata data attuazione alla Comunicazione della Commissione europea del 1 dicembre 2010, che ha disciplinato la proroga degli aiuti temporanei anticrisi per tutto il 2011.