IN POCHE PAROLE….
Parliamo di Pnrr, all’interno del programma Next Generation EU (NGEU), obietti per ciascuna missione e priorità trasversali, dalla riforma della PA, alla giustizia, alla semplificazione della legislazione, alla promozione della concorrenza.
Il PNRR: 191,5 miliardi di euro finanziate attraverso il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e per 30,6 miliardi attraverso il Fondo complementare istituito con il Decreto Legge n.59 del 6 maggio 2021 a valere sullo scostamento pluriennale di bilancio approvato nel Consiglio dei ministri del 15 aprile.
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Premessa
La pandemia di Covid-19 ha colpito l’economia italiana più di altri Paesi europei. Nel 2020, il prodotto interno lordo si è ridotto dell’8,9 per cento, a fronte di un calo nell’Unione Europea del 6,2.
“L’Italia è stata colpita prima e più duramente dalla crisi sanitaria. La crisi si è abbattuta su un Paese già fragile dal punto di vista economico, sociale ed ambientale. Tra il 1999 e il 2019, il Pil in Italia è cresciuto in totale del 7,9 per cento. Nello stesso periodo in Germania, Francia e Spagna, l’aumento è stato rispettivamente del 30,2, del 32,4 e del 43,6 per cento”[1]. L’Unione Europea ha risposto alla crisi pandemica con il Next Generation EU (NGEU). È un programma di portata e ambizione inedite, che prevede investimenti e riforme per accelerare la transizione ecologica e digitale, migliorare la formazione delle lavoratrici e dei lavoratori e conseguire una maggiore equità di genere, territoriale e generazionale.
NGUE – Per l’Italia il NGEU rappresenta un’opportunità imperdibile di sviluppo, investimenti e riforme. L’Italia deve modernizzare la sua pubblica amministrazione, rafforzare il suo sistema produttivo e intensificare gli sforzi nel contrasto alla povertà, all’esclusione sociale e alle disuguaglianze. Il NGEU può essere l’occasione per riprendere un percorso di crescita economica sostenibile e duraturo rimuovendo gli ostacoli che hanno bloccato la crescita italiana negli ultimi decenni.
L’Italia è la prima beneficiaria, in valore assoluto: “il Piano Nazionale per la Ripresa e Resilienza garantisce risorse per 191,5 miliardi di euro, da impiegare nel periodo 2021-2026, delle quali 68,9 miliardi sono sovvenzioni a fondo perduto”[2].
Lo sforzo di rilancio dell’Italia delineato dal Piano si sviluppa intorno a 3 Assi strategici condivisi a livello europeo: transizione digitale, ecologica, inclusione sociale.
Il PNRR si articola in 6 Missioni, suddivise in 16 Componenti, funzionali a realizzare gli obiettivi economico sociali definiti nella strategia del Governo.
Le Componenti, a loro volta, si articolano in 43 ambiti di intervento per progetti omogenei e coerenti. Per ogni Missione sono indicati le linee di investimento (in totale 133) e le riforme settoriali (49) volte ad introdurre regimi regolatori e procedurali più efficienti nei rispettivi ambiti. In ciascuna Missione, inoltre, si dà conto dei profili più rilevanti ai fini del perseguimento delle tre priorità trasversali del Piano, costituite da “Parità di genere”, “Giovani” e “Sud e riequilibrio territoriale”.
Il Piano prevede, infatti, in aggiunta alle risorse europee, ulteriori 30,6 miliardi di risorse nazionali, che confluiscono in un apposito Fondo complementare.
Una breve illustrazione dei contenuti e delle risorse assegnate alle sei Missioni del Piano, con riferimento alle singole componenti:
Prima missione – Digitalizzazione, Innovazione, Competitività, Cultura: 49,2 miliardi–di cui 40,7 miliardi dal PNRR e 8,5 miliardi da FC.
Obiettivi: sostiene la transizione digitale del Paese, nella modernizzazione della Pubblica amministrazione, nelle infrastrutture di comunicazione e nel sistema produttivo.
Ha l’obiettivo di garantire la copertura di tutto il territorio con reti a banda ultra-larga, migliorare la competitività delle filiere industriali, agevolare l’internazionalizzazione delle imprese.
Investe inoltre sul rilancio di due settori che caratterizzano l’Italia: il turismo e la cultura.
Seconda missione – Rivoluzione Verde e Transizione Ecologica: 68,6 miliardi–di cui 59,3 miliardi dal PNRR e 9,3 miliardi dal FC.
Obiettivi: È volta a realizzare la transizione verde ed ecologica della società e dell’economia per rendere il sistema sostenibile e garantire la sua competitività.
Comprende interventi per l’agricoltura sostenibile e per migliorare la capacità di gestione dei rifiuti; programmi di investimento e ricerca per le fonti di energia rinnovabili; investimenti per lo sviluppo delle principali filiere industriali della transizione ecologica e la mobilità sostenibile.
Prevede, inoltre, azioni per l’efficientamento del patrimonio immobiliare pubblico e privato; e iniziative per il contrasto al dissesto idrogeologico, per salvaguardare e promuovere la biodiversità del territorio, e per garantire la sicurezza dell’approvvigionamento e la gestione sostenibile e deficiente delle risorse idriche.
Terza missione – Infrastrutture per una Mobilità Sostenibile: 31,4 miliardi–di cui 25,1 miliardi dal PNRR e 6,3 miliardi dal FC.
Obiettivi: Si pone l’obiettivo di rafforzare e distendere l’alta velocità ferroviaria nazionale e potenziare la rete ferroviaria regionale, con una particolare attenzione al Mezzogiorno.
Potenzia i servizi di trasporto merci secondo una logica intermodale in relazione al sistema degli aeroporti.
Promuove l’ottimizzazione e la digitalizzazione del traffico aereo.
Punta a garantire l’interoperabilità della piattaforma logistica nazionale (PNL) per la rete dei porti.
Quarta missione – Istruzione e Ricerca: 31,9 miliardi di euro–di cui 30,9 miliardi dal PNRR e 1 miliardo dal FC.
Obiettivi: Punta a colmare le carenze strutturali, quantitative e qualitative dell’offerta di servizi di istruzione nel nostro Paese, in tutto il ciclo formativo. Prevede l’aumento dell’offerta di posti negli asili nido, favorisce l’accesso all’università, rafforza gli strumenti di orientamento e riforma il reclutamento e la formazione degli insegnanti.
Include anche un significativo rafforzamento dei sistemi di ricerca di base e applicata e nuovi strumenti per il trasferimento tecnologico, per innalzare il potenziale di crescita.
Quinta missione – Inclusione e Coesione: 22,4 miliardi–di cui 19,8 miliardi dal PNRR e 2,6 miliardi dal FC.
Obiettivi: Investe nelle infrastrutture sociali, rafforza le politiche attive del lavoro e sostiene il sistema duale e imprenditoriale femminile. Migliora il sistema di protezione per le situazioni di fragilità sociale ed economica, per le famiglie, per la genitorialità. Promuove inoltre il ruolo dello sport come fattore di inclusione.
Un’attenzione specifica è riservata alla coesione territoriale, col rafforzamento delle Zone Economiche Speciali e la Strategia delle aree interne.
Potenzia il Servizio Civile Universale e promuove il ruolo del terzo settore nelle politiche pubbliche.
Sesta missione – Salute: 18,5 miliardi, di cui 15,6 miliardi dal PNRR e 2,9 miliardi dal FC.
Obiettivi: il rafforzamento della prevenzione e dell’assistenza sul territorio, con l’integrazione tra servizi sanitari e sociali, e l’ammodernamento delle dotazioni tecnologiche del Servizio sanitario nazionale (SSN).
Potenzia il Fascicolo Sanitario Elettronico e lo sviluppo della telemedicina. Sostiene le competenze tecniche, digitali e manageriali del personale del sistema sanitario, oltre a promuovere la ricerca scientifica in ambito biomedico e sanitario.
Le priorità trasversali – Per l’Italia il programma Next Generation EU non rappresenta solo l’occasione per realizzare una Piena transizione ecologica e digitale, ma anche per recuperare i ritardi storici che penalizzano storicamente il Paese e che riguardano le persone con disabilità, i giovani, le donne e il Sud.
Per essere efficace, strutturale e in linea con gli obiettivi del pilastro europeo dei diritti sociali, la ripresa dell’Italia deve dare pari opportunità a tutti i cittadini, soprattutto quelli che non esprimono oggi pienamente il loro potenziale. La persistenza di disuguaglianze di genere, così come l’assenza di pari opportunità a prescindere da provenienza, religione, disabilità, età o orientamento sessuale, non è infatti solo un problema individuale, ma è un ostacolo significativo alla crescita economica.
Per questo motivo le 6 Missioni del PNRR condividono priorità trasversali, relative alle pari opportunità generazionali, di genere e territoriali. Le Riforme e le Missioni sono valutate sulla base dell’impatto che avranno nel recupero del potenziale dei giovani, delle donne e dei territori, e nelle opportunità fornite a tutti, senza alcuna discriminazione. Questa attenzione trasversale, articolata puntualmente in tutte le missioni del PNRR, corrisponde anche alle raccomandazioni specifiche della Commissione Europea sull’Italia del 2019 e del 2020.
Per perseguire le finalità relative alle pari opportunità, generazionali e di genere, sono state in particolare inserite, per le imprese che, a diverso titolo, parteciperanno ai progetti finanziati dal PNRR e dai Fondi REACT-EU e FCN, previsioni dirette a condizionare l’esecuzione dei progetti all’assunzione di giovani e donne, anche per il tramite di contratti di formazione/specializzazione che possono essere attivati prima dell’avvio dei medesimi progetti[4].
- Il Mezzogiorno nel PNRR
Il Piano nazionale di ripresa e resilienza, inviato dall’Italia alla Commissione Europea il 30 aprile scorso, assegna alle Regioni dell’Italia meridionale una quota importante di risorse, pari a circa 82 miliardi: il 40%di tutte le risorse con una destinazione specifica rispetto ai territori. Una quota che rappresenta un’opportunità unica di sviluppo.
Il Piano mette a disposizione delle otto regioni del Mezzogiorno un complesso di risorse pari a non meno del 40 per cento delle risorse territorializzabili del PNRR (pari a circa 82 miliardi, incluso il Fondo nazionale complementare al PNRR), ciò a fronte – si sottolinea nel Piano – del 34 per cento previsto dalla attuale normativa vigente in favore del Sud per la ripartizione degli investimenti ordinari destinati a tutto il territorio nazionale.
Il PNRR non reca una ripartizione territoriale delle risorse, per cui non è possibile – allo stato attuale di dettaglio del Piano – definire la quota parte della spesa complessiva che verrà destinata alle singole Regioni del Mezzogiorno.
“Un riquadro che definisce il riparto delle risorse per il Sud tra le sei Missioni”[5], comprese quelle nazionali del Fondo complementare, è riportato nella tabella che segue:
- Le riforme del Piano
I Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza sono innanzitutto piani di riforma. Le linee di investimento devono essere accompagnate da una strategia di riforme che riescono ad incrementare stabilmente l’equità, l’efficienza e la competitività del Paese. In questo senso le riforme devono considerarsi, allo stesso tempo, parte integrante dei piani nazionali e catalizzatori della loro attuazione.
In linea con le Raccomandazioni della Commissione, le riforme previste dal presente Piano affrontano le debolezze del Paese sia in ottica strutturale (CSR 2019), sia ai fini della ripresa e resilienza del sistema economico e sociale a fronte delle trasformazioni provocate dalla crisi pandemica (CSR 2020). Le azioni messe in campo mirano non solo ad accrescere il potenziale di crescita, ma anche a ridurre le perduranti disparità regionali, intergenerazionali e di genere che frenano lo sviluppo dell’economia.
Il Governo si impegna a realizzare la strategia di riforme del Piano secondo i tempi e gli obiettivi previsti, anche ricorrendo a provvedimenti d’urgenza ove necessario a garantire il rispetto delle scadenze programmate e ferme restando le prerogative del Parlamento. L’impegno è ad accompagnare e monitorare strettamente anche la fase di attuazione delle misure, attraverso un efficace sistema di governance e monitoraggio dei processi.
A questo fine sono previste tre tipologie di azioni: le riforme orizzontali, le riforme abilitanti e le riforme settoriali”.
Le riforme orizzontali, o di contesto, consistono in innovazioni strutturali dell’ordinamento, d’interesse traversale a tutte le Missioni del Piano, idonee a migliorare l’equità, l’efficienza e la competitività e, con esse, il clima economico del Paese. Il Piano ne individua due: la riforma della pubblica amministrazione e la riforma del sistema giudiziario.
Alla categoria delle misure di contesto appartengono anche le riforme abilitanti, cioè gli interventi funzionali a garantire l’attuazione del Piano e in generale a rimuovere gli ostacoli amministrativi, regolatori e procedurali che condizionano le attività economiche e la qualità dei servizi erogati ai cittadini e alle imprese. Tra questi ultimi interventi, si annoverano le misure di semplificazione e razionalizzazione della legislazione e quelle per la promozione della concorrenza.
Sono invece contenute all’interno delle singole Missioni le riforme settoriali, cioè le misure consistenti in innovazioni normative relative a specifici ambiti di intervento o attività economiche, destinate a introdurre regimi regolatori e procedurali più efficienti nei rispettivi ambiti settoriali (ad esempio, senza pretesa di esaustività, le procedure per l’approvazione di progetti su fonti rinnovabili, o la normativa di sicurezza per l’utilizzo dell’idrogeno, la legge quadro sulla disabilità, la riforma della non autosufficienza, il Piano strategico per la lotta al lavoro sommerso, i servizi sanitari di prossimità).
Infine, devono considerarsi concorrenti alla realizzazione degli obiettivi generali del PNRR anche altre misure che, seppure non comprese nel perimetro del Piano, sono destinate ad accompagnarne l’attuazione. Si tratta delle riforme di accompagnamento, tra le quali devono includersi gli interventi programmati dal Governo per la razionalizzazione e l’equità del sistema fiscale e per l’estensione e il potenziamento della rete di protezione sociale dei lavoratori[7].
“Il Piano prevede inoltre un ambizioso programma di riforme, per facilitare la fase di attuazione e più in generale contribuire alla modernizzazione del Paese e rendere il contesto economico più favorevole allo sviluppo dell’attività di impresa:
- Riforma della Pubblica Amministrazione per dare servizi migliori, favorire il reclutamento di giovani, investire nel capitale umano e aumentare il grado di digitalizzazione.
- Riforma della Giustizia mira a ridurre la durata dei procedimenti giudiziari, soprattutto civili, e il forte peso degli arretrati.
- Interventi di semplificazione orizzontali al Piano, ad esempio in materia di concessione di permessi e autorizzazioni e appalti pubblici, per garantire la realizzazione e il massimo impatto degli investimenti.
- Riforme per promuovere la concorrenza come strumento di coesione sociale e crescita economica”[8].
Una riforma strutturale della PA debba tener conto sia dei vincoli interni alla stessa, legati al necessario ricambio generazionale e all’adeguamento delle competenze, sia di quelli esterni, riconducibili ai ritardi nell’azione di semplificazione normativa e amministrativa e di digitalizzazione delle procedure. La Commissione, in particolare, ha sottolineato la necessità di definire una strategia e una visione complessiva del percorso di riforma e di innovazione organizzativa; di puntare su meccanismi di implementazione e attuazione efficaci e rapidi; di creare strutturalmente capacità amministrativa attraverso percorsi di selezione delle migliori competenze e qualificazione delle persone; e di eliminare i colli di bottiglia che potrebbero rallentare l’attuazione degli investimenti previsti dal PNRR.
Il Senato e la Camera hanno posto l’accento sulla necessità di rafforzare gli interventi di semplificazione, per assicurare la più efficace attuazione degli investimenti previsti dal PNRR. Il Parlamento ha anche chiesto di meglio articolare e, soprattutto, rafforzare le misure di carattere organizzativo (reclutamento, formazione, valutazione delle performance, governance) per assicurare la costruzione di una capacità amministrativa stabile all’interno delle PA. Questa deve consentire non solo di realizzare in maniera efficace ed efficiente i progetti di riforma e di investimento previsti dal Piano, ma di fornire strutturalmente beni e servizi pubblici adeguati alle esigenze di cittadini e imprese.
Sulla base di queste premesse, la realizzazione del programma di riforme e investimenti si muove su quattro assi principali:
- Accesso, per snellire e rendere più efficaci e mirate le procedure di selezione e favorire il ricambio generazionale;
- Buona amministrazione, per semplificare norme e procedure;
- Competenze, per allineare conoscenze e capacità organizzative alle nuove esigenze del mondo del lavoro e di una amministrazione moderna;
- Digitalizzazione, quale strumento trasversale per meglio realizzare queste riforme.
Non tutte le azioni previste implicano misure di carattere finanziario. Molte di queste sono oggetto di interventi di riordino di processi e procedure, e alcune richiedono provvedimenti normativi o regolamentari, diversamente articolati da un punto di vista temporale.
La riforma della Giustizia
Il sistema della giustizia italiana, caratterizzato da solide garanzie di autonomia e di indipendenza e da un alto profilo di professionalità dei magistrati, soffre di un fondamentale problema: i tempi della celebrazione dei processi. La durata dei processi incide negativamente sulla percezione della qualità della giustizia resa nelle aule giudiziarie e ne offusca indebitamente il valore, secondo la nota massima per cui “giustizia ritardata è giustizia denegata”. I problemi legati al fattore “tempo” sono al centro dell’attenzione nel dibattito interno e sono stati ripetutamente rimarcati nelle competenti sedi europee.
Semplificazione e razionalizzazione della legislazione
L’eccesso di leggi e la loro scarsa chiarezza ostacolano la vita dei cittadini e frenano le iniziative economiche. La semplificazione della legislazione è intervento riformatore essenziale per favorire la crescita del Paese e supporta trasversalmente tutte e sei le missioni del PNRR.
Negli ultimi decenni in Italia sono state sperimentate politiche di semplificazione normativa, che hanno avuto effetti solo parziali in termini di rimozione di vincoli e oneri, per due ordini di ragioni:
- Il progressivo impoverimento di risorse finanziarie, umane e strumentali che ha indebolito la capacità amministrativa della PA;
- L’adozione di misure di semplificazione legislativa non accompagnate dai necessari interventi di carattere organizzativo.
Il PNRR offre l’opportunità di superare i limiti fino ad oggi incontrati nell’azione di semplificazione normativa, agendo contestualmente sul versante dell’organizzazione e della digitalizzazione della PA con il necessario sforzo di investimento.
Le riforme di semplificazione e razionalizzazione della legislazione previste dal PNRR potranno contribuire alla realizzazione degli investimenti e delle riforme, entro i tempi e con le modalità previsti dal Piano, e a innovare l’ordinamento a regime.
La promozione della concorrenza
“La tutela e la promozione della concorrenza, principi cardine dell’ordinamento dell’Unione europea, sono fattori essenziali per favorire l’efficienza e la crescita economica e per garantire la ripresa dopo la pandemia. Possono anche contribuire a una maggiore giustizia sociale. La concorrenza è idonea ad abbassare i prezzi e ad aumentare la qualità dei beni e dei servizi: quando interviene in mercati come quelli dei farmaci o dei trasporti pubblici, i suoi effetti sono idonei a favorire una più consistente eguaglianza sostanziale e una più solida coesione sociale. Protagonisti della tutela e della promozione della concorrenza sono la Commissione europea e l’Autorità garante della concorrenza e del mercato”[10].
Ma la concorrenza si tutela e si promuove anche con la revisione di norme di legge o di regolamento che ostacolano il gioco competitivo. Sotto quest’ultimo profilo, si rende necessaria una continuativa e sistematica opera di abrogazione e/o modifica di norme anticoncorrenziali. Questo è il fine della legge annuale per il mercato e la concorrenza.
Sul piano generale, la fase di attuazione del PNRR si articola in modo da assicurare:
- La realizzazione di specifici interventi e delle necessarie riforme, cui provvedono, nelle rispettive competenze, le singole Amministrazioni centrali interessate (Ministeri), nonché le regioni e gli enti locali;
- Il coordinamento centralizzato per il monitoraggio e il controllo sull’attuazione del Piano. A tal fine sarà istituito, presso il Ministero dell’economia e delle finanze, un’apposita struttura, che costituisce il punto di contatto con la Commissione europea per il PNRR;
- L’istituzione della Cabina di Regia per il PNRR, con il compito di garantire il monitoraggio dell’avanzamento del presente Piano, il rafforzamento della cooperazione con il partenariato economico, sociale e territoriale, e di proporre l’attivazione di poteri sostitutivi e le modifiche normative necessarie per l’implementazione delle misure del PNRR.
I singoli interventi sono attuati dalle Amministrazioni Centrali, dalle Regioni ed agli Enti Locali, sulla base delle competenze istituzionali, tenuto conto del settore di riferimento e della natura dell’intervento.
L’attuazione degli interventi avviene con le strutture e le procedure già esistenti, ferme restando le misure di semplificazione e rafforzamento organizzativo che saranno introdotte in tempi rapidi.
Ogni amministrazione responsabile dell’attuazione degli interventi effettuai controlli sulla regolarità delle procedure e delle spese e adotta tutte le misure necessarie a prevenire, correggere e sanzionare le irregolarità e gli indebiti utilizzi.
Le amministrazioni dovranno adottare tutte le iniziative necessarie a prevenire le frodi e i conflitti di interesse e evitare il rischio di doppio finanziamento pubblico degli interventi. Inoltre, sono responsabili dell’avvio delle procedure di recupero e restituzione delle risorse indebitamente utilizzate, ovvero oggetto di frode o di doppio finanziamento pubblico.
Gli atti, i contratti e i provvedimenti di spesa adottati dalle amministrazioni responsabili dell’attuazione degli interventi sono sottoposti ai controlli di legalità e ai controlli amministrativo-contabili previsti dalla legislazione nazionale vigente e applicabile.
Le amministrazioni assicurano la completa tracciabilità delle operazioni e la tenuta di una “contabilità separata” per l’utilizzo delle risorse del PNRR. Conservano tutti gli atti e la relativa documentazione giustificativa su supporti informatici adeguati e li rendono disponibili per le attività di controllo e di audit.
Al Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato è attribuito il ruolo di coordinamento centralizzato per l’attuazione del PNRR e di punto di contatto unico della Commissione europea.
In particolare, il Ministero dell’Economia gestisce il sistema di monitoraggio sull’attuazione del PNRR, rilevando i dati di attuazione finanziaria e l’avanzamento degli indicatori di realizzazione fisica e procedurale.
Inoltre, predispone e presenta alla Commissione europea la richiesta di pagamento ai sensi dell’articolo 22 del Regolamento (UE) 2021/241.
Inoltre, le Amministrazioni possono ricorrere al supporto tecnico-operativo di task-force attivate attraverso Società pubbliche, che istituzionalmente affiancano le Pubbliche Amministrazioni nelle attività di definizione e attuazione delle politiche di investimento pubblico per lo sviluppo.
Al Ministero dell’Economia e delle Finanze-Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato è attribuito il ruolo di coordinamento centrale per l’attuazione del PNRR e di punto di contatto unico con la Commissione Europea. Il Ministero dell’Economia gestisce il sistema di monitoraggio sull’attuazione del PNRR, rilevando i dati di attuazione finanziaria e l’avanzamento degli indicatori di realizzazione fisica e procedurale attraverso il Sistema Unitario “ReGIS”[12].
Il Sistema Unitario è finalizzato a rispondere a quanto stabilito dall’articolo 29 del Regolamento (UE) 241/2021 con riferimento alla “raccolta efficiente, efficace e tempestiva dei dati per il monitoraggio dell’attuazione delle attività e dei risultati”. Il Sistema Unitario “ReGIS” è strumento applicativo unico di supporto ai processi di programmazione, attuazione, monitoraggio, controllo e rendicontazione del PNRR.
È utile a fornire un continuo e tempestivo presidio sull’insieme delle misure finanziate e sul loro avanzamento finanziario, procedurale e fisico.
Inoltre, il MEF-RGS predispone e presenta alla Commissione Europea la richiesta di pagamento ai sensi dell’articolo 22 del Regolamento (UE) 241/2021.
Il Ministero dell’Economia è responsabile inoltre dell’attuazione della valutazione dei risultati e dell’impatto del PNRR; fornisce periodica rendicontazione degli esiti delle suddette verifiche alla Cabina di Regia, anche sulla base degli indirizzi ricevuti.
Infine, presso il MEF, in linea con le regole della Commissione Europea, è prevista l’istituzione di un apposito Organismo di Audit del PNRR, indipendente e responsabile del Sistema di controllo interno, per proteggere gli interessi finanziari della UE e più specificamente per prevenire, identificare, segnalare e correggere casi di frode, corruzione o conflitto di interessi.
La Cabina di Regia, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, ha il compito di verificare l’avanzamento del Piano e i progressi compiuti nella sua attuazione; di monitorare l’efficacia delle iniziative di potenziamento della capacità amministrativa; di assicurare la cooperazione con il partenariato economico, sociale e territoriale; di interloquire con le amministrazioni responsabili in caso di riscontrate criticità; di proporre l’attivazione dei poteri sostitutivi, nonché le modifiche normative necessarie per la più efficace implementazione delle misure del Piano.
Con apposito provvedimento normativo adottato successivamente alla presentazione del presente Piano alla Commissione europea saranno definite struttura, composizione, nonché modalità di funzionamento e raccordo con le articolazioni della Presidenza del Consiglio dei ministri, che saranno a tal fine adeguatamente rafforzate. Sarà assicurato il costante confronto con i rappresentanti designati dalle Amministrazioni coinvolte nell’attuazione e nel coordinamento del PNRR e i rappresentanti del partenariato economico e sociale di riferimento, nonché con i rappresentanti designati dalla Conferenza Unificata e dalla Conferenza Stato-Regioni: il Ministro per gli affari regionali e le autonomie assicura il confronto con questi ultimi. La Cabina di Regia si riunirà periodicamente, al fine di assicurare il più tempestivo esercizio delle funzioni assegnate.
La valutazione quantitativa del PNRR è stata effettuata utilizzando il modello dinamico di equilibrio economico generale QUEST sviluppato dalla Commissione Europea. Tale modello permette di includere gli effetti dal lato della domanda e dell’offerta di un aumento della spesa per investimenti pubblici, attraverso una relazione di complementarità tra capitale pubblico e privato nella funzione di produzione delle imprese.
In pratica, si ipotizza che il capitale pubblico contribuisca in misura significativa e persistente alla produttività e alla competitività del sistema economico.
Nella valutazione di impatto sono stati considerati gli effetti della spesa aggiuntiva-che si realizzerà grazie alle misure del PNRR-che hanno carattere addizionale, pari a circa 183 miliardi. Gli interventi saranno finanziati attraverso le risorse del dispositivo RRF e dello strumento React-EU, integrati dal “Fondo Complementare” a valere su risorse nazionali. Tra i limiti del modello QUEST, vi è l’impossibilità di una disaggregazione delle misure del Piano all’interno dei diversi settori dell’economia.
Per compiere un’analisi di robustezza dei risultati si è proceduto a un confronto tra gli impatti sul PIL del modello QUEST, riportati nel grafico che segue con le barre in azzurro, e un secondo modello denominato MACGEM-IT38[13].
Il modello MACGEM-IT38 è un modello “multi-input”, “multi-output” e multi settoriale, nelle sue diverse versioni (statico, dinamico e multi regionale), appartenente alla categoria dei modelli Computazionali di equilibrio generale (CGE) in dotazione al Dipartimento del Tesoro del Ministero dell’Economia.
Per il modello di simulazione MACGEM-IT38 (CGE), si è proceduto a attribuire i flussi di spesa ai comparti secondo la classificazione dei prodotti associati alle attività (CPA) e alla natura dei flussi di trasferimento delle risorse.
Adottando un approccio del tipo “bottom-up”, è stato possibile attribuire le componenti di spesa ai singoli prodotti, e riaggregare poi tali attribuzioni per ottenere la classificazione della spesa a livello delle 16 Componenti delle 6 Missioni, e, infine, di tutto il Piano.
I risultati sono riportati nel grafico che segue, dove sono indicate le percentuali aggiuntive per tipologia di trasferimento di risorse nel PNRR:
- Il PNRR per la Regione Calabria
Il Covid 19 ha amplificato le criticità che affliggono la nostra regione, mettendo a nudo lacune strutturali, non solo del sistema sanitario ma anche di quello economico: divari territoriali, divari sociali, debolezze del sistema produttivo.
La sospensione di gran parte delle attività lavorative e dell’offerta di beni e servizi, ha infatti gravemente colpito anche settori non in declino, che erano in una fase di espansione significativa, come la filiera dell’economia della cultura e del turismo. Così come hanno subito rilevanti perdite settori come i trasporti e il commercio. Nuove criticità si associano dunque a problematiche ormai strutturali.
Nel luglio 2020 il Consiglio europeo ha approvato un fondo di recupero di 750 miliardi di euro con il marchio Next Generation Eu, allo scopo di sostenere gli Stati membri colpiti dalla pandemia Covid-19. Il dispositivo per la ripresa e la resilienza (PNRR) è il fulcro di Next Generation Eu e il suo obiettivo è attenuare l’impatto economico e sociale della pandemia di Coronavirus e rendere le economie e le società dei paesi europei più sostenibili, resilienti e preparate alle sfide e alle opportunità della transizione ecologica e di quella digitale.
Il contributo della Regione è il documento contenente 120 schede progettuali, consegnato il 15 ottobre 2020 al presidente del Consiglio dei ministri e ai ministri agli Affari europei e agli Affari regionali.
La ricognizione dell’inventario progettuale ad oggi acquisito è pari a 9 miliardi e 465 milioni di euro e consente alla Regione Calabria di partecipare ai tavoli di confronto con una importante base di proposte.
L’obiettivo è consentire un confronto permanente di approfondimento con gli assessorati competenti sulle misure da adottare e sulle relative schede progettuali al fine di definire le priorità e le modalità di attuazione[14].
di Eleonora Valeriano, dottoressa in discipline economiche e sociali, studiosa di ricerche di diritto pubblico dell’economia nella prospettiva del PNRR e delle misure che interesseranno le regioni meridionali.
[2] Dati tratti dal Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza (PNRR), pubblicato sul sito www.mef.gov.it/focus/Il-Piano-Nazionale-di-Ripresa-e-Resilienza-PNRR/
[3] Tutto il contenuto del paragrafo, come i dati immediatamente seguenti, sono estratti dal sito www.agenziacoesione.gov.it
[4] Dalla nota di lettura – nn.06, n. 219 “Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza”, 27 maggio 2021, Roma.
[5] Fonte: sito del Governo: www.governo.it
[6] (*) percentuali assegnate sulla base del riparto tra le Regioni.
N.B. Sono incluse le risorse del Fondo complementare.
[7] Ripreso dal Decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77 coordinato con la legge di conversione 29 luglio 2021, n. 108, recante: «Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure.»
[8] M. Castellani, “L’applicazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR):”Ricordiamoci della competitività dei territori e della programmazione 2022-2024”, parte di Finanza e tributi locali: rivista per la gestione delle attività contabili e fiscali, Maggioli, Rimini, 2021.
[9] Il contenuto dei paragrafi che dettagliano le riforme è una sintesi tratta dal sito www.funzionepubblica.gov.it
[10] Fonte: http: www.europarl.europa.eu
[11] I dati riportati di seguito sono ripresi dal sito www.mef.gov.it/focus/Il-Piano-Nazionale-di-Ripresa-e-Resilienza-PNRR/
[12] Legge 30 Dicembre 2020, n.178 (Legge Bilancio 2021), articolo 1, comma 1043.
[13] Dal sito http://www.dt.mef.gov.it/it/attivita_istituzionali/analisi_programmazione_economico_finanziaria/modellistica/
[14] Informativa del Presidente della Regione Calabria sul PNRR ripreso dal sito della Regione Calabria, www.regione.calabria.it