Il rapporto di lavoro del personale ex art. 90 del TUEL non può proseguire o essere rinnovato nel particolare periodo di prorogatio del presidente della Provincia, previsto dalla legge n. 56 del 2014 alla scadenza del mandato elettivo del consiglio provinciale, solo per assicurare la rappresentanza istituzionale dell’Ente.
Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per la Lombardia – ordinanza 15 maggio 2014, n. 184/2014/PAR, Pres. G. Braghò, Rel. G. Guida
Il quesito
Una Provincia lombarda chiede se, dopo la scadenza del mandato elettivo, prevista per l’11 giugno 2014 , e nel periodo di prorogatio del presidente ai sensi della legge n. 56 del 2014, possa essere prorogato il rapporto di lavoro delle due collaboratrici assunte con contratto a tempo determinato ai sensi dell’art. 90 del TUEL n. 267 del 2000.
Il “consiglio” della Sezione di controllo
Con l’ordinanza che si annota, la Sezione Lombardia, dopo avere dichiarato inammissibile il quesito per mancanza del presupposto della rilevanza generale della questione sollevata con la richiesta di parere (Sez. Lombardia 528/2013/PAR; 461/2013/PAR; 264/2013/PAR; 128/2013/PAR; 1059/2013/PAR), formula alcune considerazioni generali e conclude che non è possibile proseguire o rinnovare i contratti di lavoro a tempo determinato ex art. 90 TUEL n. 267/2000 dopo la scadenza del mandato elettivo e nel periodo di speciale prorogatio ex legge 56/2014 del presidente e della giunta per l’ordinaria amministrazione nei limiti della gestione provvisoria e per gli atti urgenti e indifferibili.
Per la Sezione, questo periodo è diretto solo ad assicurare la rappresentanza istituzionale della Provincia in attesa che si realizzi il previsto riassetto istituzionale, finalizzato, peraltro, ad una riduzione della spesa pubblica. Per la Sezione, inoltre, il fatto che il presidente assuma anche le funzioni del consiglio provinciale costituisce una conferma della netta cesura rispetto alle funzioni che hanno caratterizzato il mandato elettivo del Presidente.
Commento
La Sezione Lombardia, con questa ordinanza, incrementa una nuova tipologia di attività consultiva: i “pareri – non pareri”. Da un lato, infatti, dichiara il quesito inammissibile sotto l’aspetto oggettivo per mancanza del requisito della generalità della questione sollevata, e, dall’altro, con alcune considerazioni, esprime il suo orientamento in materia.
Nel merito, le considerazioni della Sezione Lombardia sono, invece, condivisibili. Lo stesso ragionamento potrebbe essere svolto per escludere la possibilità di proroga del direttore generale e i dirigenti a contratto fuori dotazione organica dopo la scadenza del mandato elettorale.
Gli articoli 90 – Con il passaggio dal mandato elettivo al regime, di fatto, di commissariamento delle provincie vengono meno le ragioni stesse che giustificano il mantenimento in servizio dei collaboratori esterni degli organi di governo e, quindi, la legittimità della relativa spesa.
L’art. 90 del TUEL – è bene ricordarlo – prevede, infatti, il ricorso a queste figure per coadiuvare il capo dell’amministrazione e la giunta nell’esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo loro attribuite dalla legge. Si tratta (o meglio, si dovrebbe trattare) di collaboratori con il compito di supportare, sotto l’aspetto tecnico, le funzioni degli organi di governo di indirizzo e controllo delle attività gestionali di competenza dei vertici burocratici. La loro presenza può giustificarsi solo nel periodo del mandato elettivo, in cui il sindaco o il presidente disegna i programmi, sceglie le priorità e affida i relativi obiettivi gestionali ai dirigenti, con l’obbligo di esercitare una costante funzione di controllo sull’andamento della gestione e sul conseguimento dei risultati in modo da potere assumere, in modo tempestivo, gli accorgimenti correttivi eventualmente necessari della programmazione strategica ed operativa.
Queste ragioni vengono meno nello speciale regime di prorogatio disciplinato dalla legge n. 56 del 2014. Questo regime, previsto dall’art. 1, comma 82, della legge n. 56 del 2014 (e per le città metropolitane dal comma 14), infatti, è destinato a consentire, senza soluzione, di continuità solo il passaggio dal vecchio al nuovo ente di area vasta. Il presidente e la giunta in carica continuano ad esercitare le funzioni ma solo per assicurare, peraltro a titolo gratuito, l’ordinaria amministrazione, nel rispetto, sotto l’aspetto finanziario, dei rigorosi limiti dell’istituto della gestione provvisoria disciplinato dall’art. 163, comma 2, del TUEL.
Com’è noto, la gestione provvisoria è limitata:
a) all’assolvimento delle obbligazioni già assunte, delle obbligazioni derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi e di obblighi speciali tassativamente regolati dalla legge;
b) al pagamento delle spese di personale, di residui passivi, di rate di mutuo, di canoni, imposte e tasse;
c) alle sole operazioni necessarie ad evitare di arrecare danni patrimoniali certi e gravi all’ente.
In questo periodo viene meno la possibilità per il presidente e la giunta di effettuare qualsiasi programmazione strategica, di progettare nuove scelte, di ideare strategie politiche, ancorché coerenti con il programma di governo, e di assegnare nuovi obiettivi ai dirigenti: non si giustificherebbe quindi, sostenere spese per figure professionali che hanno come compito proprio quello di supportare la funzione di indirizzo e di controllo degli organi di governo.
Stando così le cose, c’è solo da chiedersi per quali ragioni il legislatore abbia ritenuto di dovere prorogare anche l’organo esecutivo dell’Ente, dato che per la sola amministrazione ordinaria in gestione provvisoria sarebbe stato sufficiente la presenza della sola figura del presidente.
Direttore generale e dirigenti a contratto fuori dotazione organica – Le stesse motivazione portano ad escludere che, nel regime di prorogatio, possa continuare il contratto del direttore generale esterno ex art. 108 del TUEL o l’attribuzione delle relative funzioni al segretario generale ex art. 97, comma 4, lett. e) dello stesso TUEL, o che si possano prorogare i dirigenti a contratto assunti al di fuori della dotazione organica ex art. 110 comma 2, sempre del TUEL. Sono tutte figure queste che si giustificano solo durante il periodo del mandato elettivo e non in un intervallo, speciale e transitorio, come quello previsto dalla legge n. 56 del 2014, finalizzato ad assicurare, senza soluzione di continuità, il passaggio al nuovo ente di area vasta riformato dalla stessa legge 56.
I dirigenti a contratto in posti d’organico – Una soluzione diversa potrebbe giustificarsi per i dirigenti a contratto nominati ai sensi dell’art. 110, comma 1, del TUEL. Queste figure ricoprono, infatti, posti di responsabili dei servizi o degli uffici previsti nell’organico dell’Ente. La loro peculiarità sta solo nella natura del loro rapporto di lavoro a tempo determinato. L’esigenza della loro presenza, infatti, non può ritenersi che venga meno con la conclusione del mandato elettivo, proprio per la circostanza che si tratta di dirigenti preposti alla direzione di servizi ed uffici al pari degli altri dirigenti di ruolo.
Sarebbe opportuno, in ogni caso, un pronunciamento urgente della Funzione pubblica, o del Ministero degli interni o di quello per gli Affari regionali, e delle Associazioni delle autonomie locali, per non lasciare gli enti nel caos e gli operatori soli a dovere decidere in una situazione di generale confusione.
Giuseppe Panassidi
Post scriptum: su questo tema cfr. il parere del DPF