La pianta organica non può essere rigorosamente inclusa nell’ambito dei documenti amministrativi generali sottratti all’accesso ex art. 24, c 1, lettera c) della l. n. 241-1990 in quanto atto non avente contenuto astratto ma rivolto ad una platea di destinatari determinati o determinabili
Consiglio di Stato, sez. VI, 20 novembre 2013, n. 5511 Pres. Barra Caracciolo, Est. Lopilato
Il caso
La vicenda nasce dalla richiesta del sindacato Fisac-Cgil di accedere a tutti i documenti e atti presupposti relativi alla definizione della pianta organica della Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) per l’anno 2012.
La Consob respinge l’istanza affermando che la definizione della dotazione organica rientra nella categoria delle attività generali ad alta discrezionalità con contenuto programmatico-strategico sottratte all’accesso ai sensi dell’art. 24, c. 1 lettera c), legge n. 241-1990.
Peraltro, il diritto alla preventiva informativa spettante alle organizzazioni sindacali in ordine all’adozione della delibera di approvazione della pianta organica sarebbe già stato pienamente soddisfatto secondo le procedure e i termini prescritti.
La Fisac-Cgil impugna il diniego di fronte al Tar Lazio contestando la violazione e la falsa applicazione degli articoli 22, 24 e 25 della legge n. 241 del 1990.
In particolare il sindacato ritiene che:
- le dotazioni organiche rientrano tra gli atti di gestione del personale, suscettibili di diritto di accesso;
- la richiesta non è finalizzata ad esercitare un controllo generalizzato sull’operato dell’ente, bensì a “partecipare appieno ad un così delicato procedimento amministrativo”;
- l’esercizio del diritto di accesso costituisce, rispetto ai diritti di informazione riconosciuti, uno strumento del tutto autonomo.
Il Tar Lazio, con sentenza 15 maggio 2013, n. 4929, qualifica la pianta organica quale atto amministrativo generale di macro-organizzazione non ostensibile, e respinge il ricorso.
Il sindacato propone quindi appello di fronte al Consiglio di Stato.
La sentenza
Il giudice di secondo grado ritiene il ricorso fondato e lo accoglie entro certi limiti.
In particolare il Consiglio di Stato ribadisce un consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui le organizzazioni sindacali sono legittimate ad agire a tutela sia degli interessi delle organizzazioni stesse, sia degli interessi giuridicamente rilevanti degli appartenenti alla categoria rappresentata (Consiglio di Stato, 23 febbraio 2012, n. 1034).
In riferimento alla nozione di atti amministrativi generali il collegio ricorda che tali tipologie di atti contengono prescrizioni aventi effetti plurisoggettivi e natura astratta.
La pianta organica risulta priva di tali caratteristiche in quanto, pur possedendo effetti plurisoggettivi, individua destinatari determinati o determinabili al momento della sua adozione. Inoltre il suo contenuto non può dirsi astratto poiché, nello stabilire tipologie e contingenti di personale impiegabili nella fase gestionale dei singoli rapporti di lavoro, la stessa è applicata una sola volta nell’ambito temporale di vigenza.
Per tali ragioni la pianta organica assume un contenuto non astratto ma collettivo e non può essere rigorosamente inclusa nell’ambito della categoria degli atti amministrativi generali sottratti all’accesso.
Il collegio precisa comunque che, se la pianta organica fosse riconducibile alla categoria degli atti generali, l’accesso andrebbe comunque consentito nel rispetto di alcuni limiti.
In particolare la natura degli atti generali aumenta la possibilità che l’istanza si risolva in un controllo generalizzato dell’operato dell’amministrazione, non consentito dalla legge n. 241-1990 ex art. 24, comma 3.
Nella fattispecie in esame tuttavia, il sindacato, dopo aver chiesto di prendere visione di tutti gli atti e documenti relativi all’iter decisionale per l’adozione della pianta organica, ha, poi, nello specifico, chiesto l’accesso a documenti su cui lo stesso aveva formulato espresse osservazioni e rilievi.
L’accesso va quindi consentito solo in relazione a tali documenti.
La valutazione della sentenza
La pronuncia prende in esame il diritto di accesso di un sindacato alle piante organiche del personale di un’Autorità Indipendente.
Il diniego espresso dall’amministrazione è, in primo grado, considerato legittimo dal Tar Lazio in ragione della natura generale della pianta organica, poi smentita dal giudice di secondo grado.
In proposito va ricordato che l’art. 24, comma 1, lettera c), della legge n. 241 del 1990 esclude il diritto di accesso “nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione”.
Questo tipo di atti, per le loro caratteristiche naturali, non sono in grado di ledere posizioni soggettive ben definite. Di conseguenza, alla luce di una visione dell’accesso quale mezzo necessario per curare e difendere interessi giuridici specifici, il legislatore ha ritenuto di escluderli espressamente dall’ostensione endoprocedimentale e dalla partecipazione. Sul punto parte della dottrina esprime qualche riserva constatando come, in realtà, questi atti sembrerebbero recare più di altri esigenze di pubblicità, anche se probabilmente meno incidenti su situazioni individuali (1).
Va poi precisato che la legittimazione delle organizzazioni sindacali deve essere sempre circoscritta ad atti effettivamente rilevanti per l’interesse indifferenziato della categoria rappresentata, con esclusione, quindi, delle richieste di accesso a documenti per i quali il sindacato assicura tutela ad interessi personali di singoli associati o di una parte di essi (Tar Emilia Romagna, Bologna, 21 dicembre 2009, n. 3212).
In proposito è stato riconosciuto il diritto di accesso di un sindacato agli atti dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato per verificare il rispetto della normativa vigente e degli accordi sindacali sottoscritti in materia di assunzioni a tempo determinato e di assegnazioni temporanee di lavoratori provenienti da altre pubbliche amministrazioni.
In questo caso, il riferimento agli accordi sindacali è stato ritenuto sufficiente ad attribuire “concretezza” alla pretesa azionata dalle organizzazioni di categoria, evitando che l’istanza di accesso si risolvesse in un controllo generalizzato dell’attività posta in essere dall’Autorità (Consiglio di Stato, 23 febbraio 2012, n. 1034).
Infine, il Tar Lazio (Roma, 13 dicembre 2012, n. 10390) ha chiarito che l’interesse all’accesso del sindacato non è configurabile in riferimento ai nominativi dei dipendenti in organico e alle mansioni da questi svolte in assenza dell’integrazione del contraddittorio nei loro confronti.
di Simonetta Fabris
_________________________________________________________________
(1) Vedi Cerulli Irelli In “Verso un più compiuto assetto della disciplina generale dell’azione amministrativa. Un primo commento alla legge 11 febbraio 2005, n. 15, recante Modifiche e integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241”, un contributo ripreso da Astrid rassegna n. 4 del 2005.