L’assunzione di collaboratori da assegnare agli uffici di staff degli organi politici degli Enti Locali deve avvenire con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Puglia, 10 febbraio 2015, Presidente Lorusso, Relatore Raeli
Il caso
La vicenda nasce dalla deliberazione con cui una giunta comunale dispone l’ampliamento dell’ufficio di staff del sindaco con l’assunzione di alcuni co.co.co., tra cui un esperto in tema di urbanistica, assetto del territorio, legislazione e giurisprudenza.
Secondo la procura contabile tale incarico costituisce una chiara elusione dell’art. 90 del T.U.E.L. che prevede che l’assunzione del personale da assegnare agli uffici di staff degli organi politici debba avvenire con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato, essendo impossibile concludere incarichi di collaborazione continuativa e coordinata.
Peraltro, il contratto in parola, maschererebbe un incarico di natura dirigenziale ex. art. 110 T.U.E.L., essendo inquadrabile in una collaborazione esterna ad alto contenuto di professionalità che si concretizzerebbe in una consulenza a sostegno dell’attività amministrativa, resa per lo più in esecuzione di contratti d’opera ex art. 2222 c.c., senza alcun vincolo di subordinazione e senza alcun inserimento del mero consulente nella struttura burocratica dell’Ente (Corte dei Conti, sez. giurisd. Reg. Basilicata, sentenza n. 252 del 16 ottobre 2008).
Donde, la sussistenza di un danno erariale per colpa grave a carico del sindaco, della giunta e del responsabile che ha rilasciato il parere di regolarità tecnica sui provvedimenti di assunzione, e la richiesta del P.M. di rifondere il totale degli emolumenti corrisposti e delle somme erogate, escludendo l’applicazione del principio della “compensatio lucri cum damno” a motivo del fatto che gli oneri finanziari sostenuti dall’amministrazione comunale sono assolutamente “contra legem” e perciò costituiscono integralmente danno erariale.
La sentenza
La Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Puglia, condanna per danno erariale, ravvisando gli estremi della colpa grave, il sindaco, la giunta e il capo settore, considerando il primo, maggior responsabile e i restanti, corresponsabili in egual misura.
In particolare, secondo il collegio, il fatto che il personale degli uffici di staff rientri nell’ambito della dotazione organica dell’ente comporta necessariamente che l’unico rapporto configurabile sia quello di lavoro subordinato con conseguente applicazione del CCNL del personale degli enti locali (Corte dei Conti, sez. giurisd. Regione Toscana, sentenza n. 622 del 21 settembre 2004 e sez. controllo, Reg. Lombardia, deliberazione n. 1118 del 18 dicembre 2009).
L’art. 90, inoltre, essendo norma di legge statale, non è derogabile dai regolamenti comunali sull’ordinamento degli uffici e dei servizi.
I giudici ricordano poi che gli incarichi ex art. 90 T.U.E.L., essendo volti a supportare l’esercizio di funzioni politiche, sono conferiti fiduciariamente e nella sostanziale rimessione all’autonomia regolamentare e politica del singolo ente. Ciò, a differenza degli incarichi ex art. 110 che, in quanto volti ad ampliare le risorse a disposizione dell’apparato al di fuori della dotazione organica, sono soggetti a stringenti limiti di legge, sia sotto il profilo quantitativo che sotto quello qualitativo (Corte dei Conti, sez. giurisd. Reg. Puglia, sentenza n. 208 del 12 febbraio 2013).
Nel caso in esame, risulta chiaro che il collaboratore individuato ha svolto di fatto funzioni dirigenziali proprie di un Capo Settore Urbanistica ed Edilizia, sia operativamente che gestionalmente, in violazione delle norme ex artt. 90 e 110 T.U.E.L..
Ciò considerato, il collegio conclude che l’incaricato, essendo inquadrato nell’ufficio di staff del sindaco, dovrebbe comunque essere stato assunto con un contratto di lavoro di tipo subordinato e non nella forma della “collaborazione continuativa e coordinata” ravvisando, nell’erronea determinazione del sindaco, della giunta e del responsabile di settore, uno sviamento dal principio di legalità al cui rispetto sono sempre tenuti i pubblici amministratori.
Per tali ragioni, considerando che il soggetto ha comunque svolto l’incarico affidato, la Corte ridetermina il danno nella misura del 30% del totale eccepito dal P.M., quantificandolo in € 14.331,00 e suddividendolo in € 6.000,00 a carico del sindaco e € 1.666,20, in egual misura, a carico della giunta e del responsabile di settore, oltre gli interessi legali.
La valutazione della sentenza
Sul tema degli uffici di staff del sindaco si ricorda la recente deliberazione n. 155-2014-PAR del 5 giugno 2014 dove, la Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Campania, ha valutato la possibilità di costituire un ufficio di staff, con funzioni consultive, attraverso l’individuazione da parte del sindaco di professionisti senza alcuna procedura selettiva/concorsuale, senza alcun vincolo di collaborazione con la struttura amministrativa dell’ente e senza la previsione di alcun compenso ma su base volontaria e gratuita.
La Corte ha qui affermato che l’inserimento di un soggetto nell’organizzazione pubblica, per quanto in strutture di staff, non può non comportare la soggezione al potere di controllo e di indirizzo necessario alla realizzazione delle finalità istituzionali, con l’instaurazione di un “rapporto di servizio” nella forma del contratto di lavoro subordinato a tempo determinato, al quale si applicano integralmente le norme del CCNL del personale degli enti locali.
Diversamente, nel caso in cui l’ente intenda stipulare un contratto atipico di lavoro, caratterizzato da autonomia e gratuità, sussiste il rischio giuridico e gestionale di integrare la fattispecie del contratto in frode alla legge (1344 c.c.) ovvero di nullità dello stesso con riguardo alla clausola che stabilisce la gratuità della prestazione, in ragione della strutturale onerosità del contratto di lavoro subordinato. Non a caso, infatti, il lavoro volontario e gratuito è ammesso nei casi e alle condizioni stabiliti dalla legge, ad esempio all’art. 3 della l. n. 266-1991, relativo al lavoro svolto a favore delle “organizzazioni di volontariato” (sez. reg. controllo per la Calabria, deliberazione n. 395-2010-PAR).
Simonetta Fabris