Il limite di spesa previsto dall’art. 9, c. 28, del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, non trova applicazione nei casi in cui l’utilizzo di personale a tempo pieno di altro Ente locale, previsto dall’art. 1, comma 557, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, avvenga entro i limiti dell’ordinario orario di lavoro settimanale, senza oneri aggiuntivi, e nel rispetto dei vincoli posti dall’art.1, commi 557 e 562, della legge 27 dicembre 2006, n. 296.
La minore spesa dell’ente titolare del rapporto di lavoro a tempo pieno non può generare spazi da impiegare per spese aggiuntive di personale o nuove assunzioni”.
A margine
La questione di massima rimessa alla decisione della Sezione Autonomie della Corte dei conti trae origine da una richiesta di parere del Sindaco di un comune piemontese.
Nel quesito, il Sindaco, prospettando la possibilità di instaurare rapporti di lavoro con dipendenti di altre Amministrazioni locali ai sensi dell’art. 1, comma 557, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, chiedeva di conoscere se, in costanza dei vincoli assunzionali stabiliti per le forme di lavoro flessibile dall’art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, l’Ente fosse tenuto a rispettare il limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009.
In proposito, la Sezione di controllo per il Piemonte, ha ritenuto che la questione andasse risolta in senso negativo, poiché i rapporti di lavoro previsti dall’art. 1, comma 557, della legge n. 311/2004, non rientrerebbero fra quelli disciplinati dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010 (come integrato dall’art. 4, comma 102, della legge 12 novembre 2011, n. 183, che ne ha reso applicabile la disciplina anche agli Enti locali).
Osservava, infatti, la Sezione, che i limiti di spesa introdotti dall’art. 9, comma 28 , del D.L. 78 (riguardanti sia le assunzioni di personale “a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa” sia la spesa relativa a “contratti di formazione lavoro, ad altri rapporti formativi, alla somministrazione di lavoro, nonché al lavoro accessorio”), si riferivano a specifiche forme contrattuali di lavoro flessibile e, dunque, non riguardavano tutte, indistintamente, le forme d’impiego di personale diverse dal rapporto di lavoro a tempo indeterminato.
L’art. 1, comma 557, L. n. 311/2004, prevede che i Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, al pari dei consorzi tra Enti locali gerenti servizi a rilevanza non industriale, delle Comunità montane e delle Unioni di Comuni, “possono servirsi dell’attività lavorativa di dipendenti a tempo pieno di altre Amministrazioni locali purché autorizzati dall’Amministrazione di provenienza”.
In sostanza, secondo la Sezione piemontese della Corte, l’utilizzo, previamente autorizzato, dell’attività lavorativa di un dipendente a tempo pieno anche da parte di un’altra Amministrazione, non implicherebbe il ricorso ad una forma flessibile di assunzione, in quanto non verrebbe alterata la titolarità del rapporto di impiego (che rimarrebbe in capo all’Amministrazione di provenienza del dipendente) ma soltanto l’oggetto del rapporto (atteso che il dipendente verrebbe inserito, sotto il profilo organizzativo e funzionale, anche all’interno dell’Amministrazione di destinazione).
Ad avviso della Sezione Autonomie la questione ermeneutica prospettata, riguardante l’applicazione dei limiti posti dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010 anche alle fattispecie inquadrabili nell’art. 1, comma 557, della legge n. 311/2004, trova origine dal fatto che la disposizione in esame non risulta tra quelle espressamente richiamate dall’art. 9, non sembrando, d’altra parte, che si possa, neppure, affermare che il limite di spesa riguardi tutte, indistintamente, le forme di impiego di personale diverse da quella a tempo indeterminato, giacché, in questa ipotesi, il legislatore non avrebbe fatto ricorso al metodo della elencazione puntuale degli istituti da assoggettare al tetto di spesa.
L’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010, come modificato dall’art. 4, comma 102, della legge 12 novembre 2011, n. 183, introduce, per gli Enti locali, un limite di spesa applicabile solo in linea di principio a determinate tipologie di rapporti di lavoro a tempo determinato, così da evitare di incidere sulle prerogative di autonomia e di autorganizzazione degli Enti.
Da quanto precede si evince, secondo la Sezione Autonomie, che il campo di applicazione dell’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010 deve intendersi riferito alle ipotesi di conferimento di incarichi, di vario genere, finalizzati all’instaurazione di nuovi rapporti a tempo determinato che producono un incremento della spesa per il personale.
Pertanto, secondo i giudici contabili, sono escluse dalle limitazioni di cui all’art. 9 del d.l. n. 78/2010, le modalità di utilizzo del personale che, senza comportare un incremento della spesa complessiva, siano dirette ad ottimizzare l’allocazione delle risorse umane attraverso una distribuzione più efficiente sul territorio, realizzata con la cessione dell’attività lavorativa di dipendenti ovvero con la costituzione di uffici comuni per la gestione in forma associata di funzioni e servizi.
L’accennato regime di esclusione dalle limitazioni di spesa dettate dall’art. 9, comma 28, trova, pertanto, ampia applicazione anche nelle fattispecie inquadrabili nell’art. 1, comma 557, della legge n. 311/2004, il cui disposto normativo introduce una disciplina di favore per gli Enti locali di ridotte dimensioni demografiche che intendono servirsi “dell’attività di dipendenti a tempo pieno di altre amministrazioni locali purché autorizzati dall’amministrazione di provenienza”.
Pertanto, secondo la Sezione Autonomie, la questione interpretativa posta dalla Sezione di controllo per la Regione Piemonte deve essere risolta nel senso che i limiti di spesa di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010, non trovano applicazione nei casi in cui, ai sensi dell’art.1, comma 557, della legge n. 311/2004, gli Enti utilizzano l’attività lavorativa di dipendenti a tempo pieno di altre Amministrazioni locali entro i limiti dell’ordinario orario di lavoro settimanale, sostituendosi, in tutto o in parte, all’Ente titolare del rapporto di lavoro sul piano economico, organizzativo e funzionale.
Tali condizioni si verificano allorché gli Enti di cui al richiamato comma 557 utilizzano le prestazioni del dipendente in modo contestuale e reciproco ovvero in posizione di comando, secondo tempi, modi, condizioni e limiti definiti nell’atto autorizzativo o in apposita convenzione nel rispetto delle prescrizioni stabilite a tutela della salute e della sicurezza del lavoratore nonché degli obblighi di riduzione della spesa per il personale previsti dall’art. 1, commi 557 e 562, della legge n. 296/2006, a garanzia dell’invarianza della spesa complessivamente considerata.
A tal fine, l’Ente che autorizza l’utilizzo a tempo parziale o in posizione di comando del proprio dipendente a tempo pieno dovrà verificare in concreto che i conseguenti risparmi di spesa non alimentino spese aggiuntive di personale o nuove assunzioni, computando figurativamente nei limiti di spesa di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 l’importo delle economie realizzate nell’ambito del lavoro flessibile.
Francesco Navaro – funzionario pubblico