Sussiste la responsabilità amministrativa degli amministratori di un comune che, in violazione dei principi di legalità, efficacia, economicità e buona amministrazione, procedono a plurime assunzioni a tempo determinato di personale esterno assegnato ad un ufficio di staff, immotivatamente sovradimensionato rispetto alle effettive esigenze di supporto all’esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo spettanti al vertice politico dell’ente locale, e, per lo più, impiegato nello svolgimento di normali compiti amministrativo-gestionali.
Il danno va commisurato alla spesa complessivamente sostenuta per le retribuzioni del personale eccedente la ragionevole dotazione dell’ufficio di diretta collaborazione, in quanto si tratta di una spesa superflua e priva di utilità per l’ente locale rispetto alla quale non è giuridicamente ammissibile la valutazione di alcun vantaggio conseguito dall’amministrazione.
Corte dei conti, Sez. giurisdizionale per la Regione Siciliana, sentenza n. 1552 del 9 aprile 2013, Pres. Luciano Pagliaro, Est. Tommaso Brancato
Il caso
Il Sindaco e il Vicesindaco di un Comune sono stati citati a giudizio innanzi alla Corte dei conti, per il danno erariale corrispondente all’importo dei compensi erogati ai componenti dell’Ufficio di Gabinetto assunti o prorogati con proprie determinazioni ritenuti dal PM illegittimi e in contrasto con i principi di efficacia ed economicità dell’azione amministrativa.
La sentenza
La ferma risposta dei giudici siciliani, con la sentenza in commento, è nel senso che, nel nostro ordinamento, che affonda le sue radici nell’humus dello Stato di diritto, “necessitas non facit licitum”: l’amministrazione non può operare liberamente, ma deve essere sempre, anche quando ricorre a misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza, sorretta e delimitata dalla legge.
E’ dal principio di legalità, infatti, che è possibile ricavare l’ordito concettuale attorno al quale muove, nei suoi lucidi passaggi argomentativi, la sentenza in commento: le pubbliche amministrazioni devono svolgere i compiti, ad esse affidati dall’ordinamento, facendo ricorso prioritariamente al proprio personale interno, sussistendo una presunzione di sufficienza delle loro risorse, secondo quanto espresso in via generale dall’articolo 7 del d.lgs. n. 165/2001 (già d.lgs. n. 29/1993), alla luce del valore costituzionalmente rilevante della buona amministrazione, come costantentemente interpretato dalla giurisprudenza della Corte dei Conti.i
Ogni eccezione a tale fondamentale principio organizzativo, rilevante sul piano del corretto impiego delle risorse pubbliche e della tutela degli equilibri della finanza pubblica,ii deve essere attentamente ponderata secondo ragionevolezza e non può che svolgersi entro i limiti posti dalla legge, anche per quanto riguarda gli uffici di diretta collaborazione, all’esercizio del potere discrezionale, ancorché, in questi casi, venga in rilievo una scelta fiduciaria, che tuttavia non può mai trasmodare in arbitrio.iii
Così anche per il Comune di Lampedusa (poco più di 6.000 residenti), la provvista di personale di un ufficio di diretta collaborazione non può essere determinata arbitrariamente dall’organo politico, accampando generici riferimenti alla necessità, dettata dall’emergenza, di rafforzare l’ufficio, ma deve rispettare in concreto i principi di efficacia e di economicità dell’azione amministrativa richiamati dall’articolo 1 della legge n. 241 del 1990 in diretta derivazione dal valore costituzionalmente rilevante del buon andamento.
Sotto questo profilo, che, come detto, risponde ad un’elementare esigenza di legalità e logicità dell’azione amministrativa, non vale ad escludere la responsabilità dell’amministratore, che quei limiti e vincoli abbia irragionevolmente violato, l’argomentazione che, facendo leva sul carattere fiduciario della nomina, intende innalzare la barriera dell’insindacabilità nel merito della scelta discrezionale ai sensi dell’articolo 1, comma 1, della legge n. 20 del 1994.iv
Il dettaglio delle fattispecie, portate all’attenzione della sezione siciliana, infatti, rende evidenti l’illogicità delle scelte e le violazioni delle norme e dei principi sopra richiamati.
Un primo profilo di illiceità attiene all’irragionevole sovradimensionamento dell’ufficio di diretta collaborazione, che dall’iniziale previsione di due addetti è passato in appena sei mesi, con i provvedimenti del marzo e del settembre 2008, a prevedere, senza alcun ancoraggio a specifiche e concrete necessità organizzative, un organico complessivo di ventisette unità.
Un secondo profilo discende dalle motivazioni dei provvedimenti di assunzione e delle relative proroghe, che atttestano, con evidenza, anche attraverso il dettagliato elenco dei loro contenuti riportato in sentenza, l’estraneità del conferimento degli incarichi esterni alle esigenze proprie delle funzioni di indirizzo e di controllo attribuite al vertice politico, avendo ad oggetto, piuttosto, lo svolgimento di normali attività tecnico-amministrative, assolutamente non rientranti nelle competenze di un ufficio di staff.v
Da sottolineare, infine, la quantificazione del danno che la sezione siciliana commisura alla spesa effettivamente erogata dal Comune per le retribuzioni del personale assunto in eccesso rispetto alle ragionevoli esigenze di un piccolo ente locale (individuate, nello specifico, nelle due unità inizialmente previste per l’ufficio di gabinetto).
La sentenza non dà accesso alla pur invocata “compensatio lucri cum damno”poiché l’illiceità e l’inutilità della spesa non consentono alla Corte di apprezzare giuridicamente gli eventuali vantaggi derivanti all’organizzazione pubblica dalle assunzioni.vi
Conclusioni
Il giudice siciliano, ponendosi esplicitamente «nel solco dell’orientamento giurisprudenziale tracciato dalla Corte di Cassazione», chiarisce che i principi di legalità, economicità ed efficacia, siccome affermati dal primo comma del citato articolo 1 della legge n. 241 del 1990 e strettamente collegati con il fondamentale canone di buona amministrazione, espresso dall’articolo 97 della Costituzione, operano come limiti esterni di legittimità e di liceità dell’azione amministrativa, sicché la loro violazione ben può essere vagliata dal giudice contabile, ai fini delle conseguenti affermazioni di responsabilità, anche per quanto riguarda l’esercizio del potere discrezionale – giammai arbitrario – di ricorrere a professionalità esterne da adibire agli uffici di diretta collaborazione.vii
Filippo Izzo
magistrato della Corte dei Conti
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i Sul carattere generale della normativa richiamata e sulla sua applicabilità anche agli uffici di diretta collaborazione cfr. Corte Conti, sez. centr. contr. legitt., 7 gennaio 2010, n. 1/2010/P; sulle peculiarità ordinamentali degli uffici di diretta collaborazione il riferimento è, in primo luogo, a Corte Cost. 28 ottobre 2010, n. 304; nella giurisprudenza della Corte dei Conti cfr. sez. contr. Lombardia, 16 ottobre 2007, delib. n. 43, anche per quanto riguarda la necessità che il dimensionamento di tali uffici avvenga sulla base dei principi di sana gestione e di adeguatezza, tenendo conto delle dimensioni del comune e della compatibilità dei conseguenti oneri finanziari ed economici.
ii Per tale collegamento funzionale cfr. Corte Conti, sez. Calabria, 18 aprile 2013, n. 124.
iii La scelta fiduciaria del personale di supporto agli organi di direzione politica può tuttavia derogare all’obbligo di verificare l’esistenza di personale idoneo già interno all’ente: cfr., infatti, Corte Conti, Sez. Toscana, 20 febbraio 2012, n. 85; id., 10 ottobre 2012, n. 478.
iv Cfr. Corte Conti, I App., 7 aprile 2008, n. 154, secondo cui l’insindacabilità delle scelte amministrative non esclude la verifica giudiziale sul corretto esercizio del potere discrezionale anche attraverso la rispondenza delle scelte medesime a principi di razionalità, trasparenza ed economicità dell’azione amministrativa; cfr., altresì, Corte Conti, II App., 24 settembre 2010, n. 367, secondo cui «la Corte dei conti ha, comunque, il potere-dovere di verificare la ragionevolezza dei mezzi impiegati in relazione agli obiettivi perseguiti, dal momento che anche tale verifica è fondata su valutazioni di legittimità e non di mera opportunità».
v Sull’impossibilità che l’incarico di staff possa comportare l’esercizio di funzioni di line v., da ultimo, Corte Conti, I App., 6 dicembre 2012, n. 785; Corte Conti, Sez. Campania, 8 luglio 2010, n. 1298.
vi Nello stesso senso, con specifico riferimento agli uffici di diretta collaborazione, cfr. Corte Conti, App. Sicilia, 20 dicembre 2012, n. 300; cfr. anche Corte Conti, Sez. Calabria, n. 124/2013, cit.; Corte Conti, Sez. Umbria, 31 dicembre 2012, n. 140; Corte Conti, Sez. Sicilia, 15 dicembre 2011, n. 4126; Corte Conti, Sez. Campania n. 1298/2010, cit.; nonché Corte Conti, Sez. Lombardia, 24 gennaio 2012, n. 26, secondo cui dall’illecito conferimento di incarichi esterni l’ente danneggiato non può ricavare alcuna utilità «in ragione della non compiuta utilizzazione e valorizzazione delle professionalità interne», ma con esercizio del potere riduttivo. L’orientamento difforme – e dunque favorevole a tener conto dei vantaggi conseguiti dall’amministrazione – è attestato, per limitarsi alle pronunce più recenti, in Corte Conti, I App., n. 785/2012, cit.; Corte Conti, Sez. Lazio, 8 ottobre 2012, n. 949, secondo cui l’utilitas può essere valutata in via presuntiva dal giudice pur in assenza di concreta dimostrazione da parte dei convenuti; id., 6 dicembre 2011, n. 1706; Corte Conti, Sez. Lombardia, 29 dicembre 2009, n. 880.
vii In senso conforme, da ultimo, cfr. Cass., sez. un., 21 febbraio 2013, n. 4283; Cass., sez. un., 13 febbraio 2012, n. 1979.