Sussiste la responsabilità erariale degli amministratori di un piccolissimo comune che, per lungo tempo, hanno conferito un incarico ad un soggetto esterno in assenza …dei presupposti indicati dalla legge e senza valutare l’effettiva insussistenza di professionalità analoghe all’interno dell’ente. Il danno va commisurato all’emolumento corrisposto in quanto la spesa è di per sé priva di utilità per l’ente locale.
Sez. giur. Calabria 10 maggio 2013, n. 159, Pres.f.f. Scerbo, Est. Contino
Il caso
Il sindaco e gli assessori di un comune “polvere” (con una popolazione inferiore a mille abitanti) sono citati in giudizio davanti alla sezione territoriale della Corte dei Conti per aver conferito ad un soggetto esterno, con contratto di diritto privato, ai sensi dell’articolo 110, comma 2, del decreto legislativo n. 267/2000, un incarico avente ad oggetto la gestione contabile e tributaria dell’ente locale.
La sentenza
I giudici calabresi percorrono consolidati sentieri tracciati dalla giurisprudenza della Corte dei Conti, sia in sede giurisdizionale sia in sede di controllo, nell’affrontare il tema degli incarichi e delle consulenze a “esperti” esterni alla pubblica amministrazione [1].
Il principio – che si assume di diretta derivazione dal valore costituzionale del buon andamento (e che, poi, risponde ad un’elementare logica organizzativa) – secondo cui ogni pubblica amministrazione deve svolgere i propri compiti istituzionali avvalendosi prioritariamente delle proprie strutture e del proprio personale, rappresenta la base da cui prende le mosse e si sviluppa l’articolato discorso argomentativo della sentenza in commento.
Sebbene non esista un divieto per la pubblica amministrazione di ricorrere all’apporto professionale esterno, l’evocato pattern valoriale esige che la scelta di “esternalizzazione” avvenga nel rispetto delle condizioni e dei limiti che, a tale specifico riguardo, sono stati via via previsti a livello legislativo a fini di contenimento della spesa pubblica.
Adottata questa lente prospettica, diviene pienamente sindacabile dalla Corte dei conti la condotta degli amministratori pubblici, che, senza verificare la concreta fattibilità di possibili rimedi organizzativi alternativi e non ricorrendo particolari situazioni straordinarie di necessità e di urgenza, hanno illegittimamente impegnato le risorse finanziarie dell’ente per avvalersi delle prestazioni del soggetto esterno.
Dall’approfondita analisi, svolta dalla sezione sui contenuti dell’attività, oggetto dell’incarico, nonché sulla dotazione organica del comune (v. punto 4) della motivazione in diritto), si deduce che era possibile – pur nei ristretti spazi operativi determinati dalle ridotte dimensioni dell’ente locale – e dunque concretamente esigibile da parte dei convenuti mettere in pratica strategie di soluzione differenti.
Viene sottolineato dai giudici calabresi il difetto nell’incarico conferito di quei contenuti di alta professionalità, che sono richiesti a livello legislativo ai fini della legittimità del conferimento.
Nel riprendere spunti di autorevole dottrina [2], la sezione territoriale precisa che la gestione contabile e tributaria consiste in semplici operazioni reali e, avendo natura prevalentemente esecutiva, non può considerarsi oggetto di particolare complessità e straordinarietà, tale da consentire il legittimo ricorso a professionalità esterne.
Il collegio rileva altresì la mancanza di elementi che attestino, anche soltanto sotto il profilo motivazionale (v. punto 5) della motivazione in diritto), che sia stata effettuata una reale ricognizione sulla effettiva inesistenza, all’interno della stessa struttura burocratica comunale, di una figura professionale idonea allo svolgimento di compiti richiedenti la normale capacità di un qualsiasi dipendente comunale di categoria C [3].
Due aspetti della vicenda meritano di essere sottolineati.
In primo luogo, le contenute dimensioni organizzative del comune non possono valere come una generalizzata esimente oggettiva di responsabilità: il ricorso all’incarico esterno deve comunque avvenire nel rispetto dei limiti di legge e secondo criteri di razionalità organizzativa. Pertanto, la scelta degli amministratori, che irragionevolmente quei limiti e quei criteri non rispettano, è non soltanto illegittima, ma anche, con la ricorrenza degli altri specifici presupposti, fonte di responsabilità sul piano amministrativo-contabile nella misura in cui determina un illecito depauperamento delle risorse dell’ente pubblico.
In secondo luogo, il collegio prende comunque in considerazione l’apporto causale del segretario comunale, ancorché non evocato in giudizio, ai fini della ripartizione del danno riducendo l’ammontare della condanna del sindaco e degli assessori (v. punto 11) della motivazione in diritto).
I giudici calabresi hanno infatti ritenuto che il segretario comunale non avrebbe dovuto rilasciare il parere favorevole di legittimità sulla deliberazione della giunta con la quale è stato deciso il conferimento dell’incarico, indipendentemente dalla natura obbligatoria o facoltativa di tale avviso [4].
Conclusioni
Sussiste la responsabilità amministrativa del sindaco e degli assessori comunali, che, a vario titolo, con condotte tutte ugualmente connotate da colpa grave, hanno consentito il ricorso alla collaborazione esterna senza rispettare le regole e i presupposti legittimanti stabiliti a tale riguardo dalla legge.
La violazione dei limiti legali marchia, inoltre, di inutilità per l’amministrazione pubblica la spesa effettuata. Il danno erariale deve essere commisurato agli emolumenti erogati al consulente esterno indipendentemente dall’attività da questi concretamente svolta, che non può in alcun modo essere valutata ai fini di una riduzione dell’importo della condanna [5].
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[1] Sul tema delle consulenze e degli incarichi estermi un’aggiornata panoramica, preceduta da riflessioni di contesto, sullo stato della giurisprudenza della Corte dei Conti (nonché della Corte Costituzionale e della Corte di Cassazione ), si rinviene nella relazione scritta del Procuratore Generale in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2013, disponibile sul sito istituzionale http://www.corteconti.it (ma per utili indicazioni sia normative sia giurisprudenziali v. anche le relazioni degli anni precedenti).
[2] Il riferimento è alle considerazioni espresse da L. Principato, Agenti contabili e conto giudiziale. Il conto del tesoriere degli enti locali (appunti per l’approfondimento della materia da un punto di vista teorico-pratico), disponibile sul sito dell’associazione magistrati della Corte dei Conti all’indirizzo http://www.amcorteconti.it/altro/principato_conti.htm.
[3] La mancanza di una reale ed effettiva ricognizione del personale esterno è stata censurata dalla medesima sezione territoriale, da ultimo, con la sentenza 20 agosto 2012, n. 240.
[4] Affermazione ricorrente nella giurisprudenza contabile: cfr., in luogo di molti, Corte Conti, sez. giur. Toscana, 7 maggio 2012, n. 217, secondo cui la soppressione legislativa del parere di legittimità del segretario comunale o provinciale su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta o al consiglio dell’ente locale «non esclude che permangano in capo al segretario tutta una serie di compiti ed adempimenti che, lungi dal determinare un’area di deresponsabilizzazione del medesimo, lo impegnano, invece, ad un corretto svolgimento degli stessi, pena la sua soggezione, in ragione del rapporto di servizio instaurato con l’ente locale, all’azione di responsabilità amministrativa». Per un recente caso di condanna di segretari comunali che pure non si erano pronunciati con uno specifico parere sulla legittimità delle deliberazioni causative di danno erariale v. Corte Conti, III sez. giur. centr., 18 gennaio 2013, n. 40 (ove ulteriori richiami di giurisprudenza).
[5] Nella giurisprudenza più recente, l’orientamento favorevole a riconoscere il danno nell’intero importo erogato, a titolo di corrispettivo, al consulente esterno perché, nei casi di illecito affidamento, la sua prestazione non apporta di per sé alcuna utilità all’amministrazione conferente, è attestato da Corte Conti, sez. giur. Valle d’Aosta, 28 gennaio 2013, n. 2.