La sentenza della Cassazione, che si annota, ancorché riferita ad un quadro normativo risalente nel tempo (inizi anni’90) e da tempo non più vigente, è ancora attuale  perché conferma alcune regole generali validi anche nel l’attuale ordinamento contabile, in materia di: forma del contratto,  divieto di proroga dei contratti, impegni di spesa, debiti fuori bilancio e azione di indebito arricchimento.

Corte di Cassazione, I° Sez. civile, ordinanza 20 nov. 2018, n. 29988, Pres. F. Tirelli, relatore A. P. Lamorgese

La sentenza della Suprema Corte di Cassazione, seppure riferita ad una vicenda svoltasi in un quadro normativo non più vigente, mantiene la sua attualità, in quanto conferma  alcune importanti regole sulla legittimità della gestione delle spese con riferimento alla fase dell’impegno, ai debiti fuori bilancio e all’azione di indebito arricchimento (art. 2041 c.c.). Per quanto attiene all’azione di indebito arricchimento, la Corte  ribadisce l’inammissibilità della domanda di arricchimento senza causa per mancanza del requisito di sussidiarietà (art. 2042 c.c.), essendo esperibile nella fattispecie sub iudice azione nei confronti dei singoli funzionari. Gli Ermellini si attestano sulla tesi, del tutto prevalente in dottrina e nella stessa giurisprudenza della Cassazione (Cassazione civile, sez. I, sentenza 15/10/2015 n° 20871), secondo cui l’esercizio della azione in parola non è esperibile laddove sia astrattamente possibile l’esperimento di altro rimedio tipico, respingendo di fatto la tesi estensiva, ma del tutto minoritaria, secondo la quale “sussidiria” dovrebbe essere interpretata come “aggiuntiva” e non come azione residuale, esercitabile, quindi, anche nei casi in cui l’ordinamento appresta altra azione  non esperita per ragioni pratiche.

In sintesi, i singoli temi oggetto dell’ordinanza annotata.

  • Forma scritta ad substantiam dei contratti – Gli obblighi delle PA non possono desumersi dai singoli atti, ma devono manifestarsi con le regole dettate in tema di forma degli atti negoziali degli enti pubblici (orientamento consolidato: si veda, fra l’altro, C. Cassazione, sez. I civile, 13-10-2016 n. 20690, secondo cui  i contratti degli enti pubblici devono essere stipulati, a pena di nullità, in forma scritta, anche nel caso di loro rinnovo. In tema di appalto di opere pubbliche, l’onere della forma scritta, imposto ad substantiam per i contratti degli enti pubblici, impedisce non solo di ritenerne provata la stipulazione, in assenza dell’atto dotato del predetto requisito, ma anche di attribuire alla produzione delle fatture l’efficacia di comportamento processuale implicitamente ammissivo del diritto sorto dal contratto;
  • Proroga – Non è mai ammessa la proroga del contratto, neppure se prevista da una clausola negoziale, al solo scopo di spostare in avanti il termine di scadenza (Cons. stato, sez. V, sentenza n. 9302/2003). Per la proroga tecnica in materia di contratti pubblici, v. art. 106, co 12, D.Lgs. n. 50/2016, secondo cui la durata del contratto può essere modificata per i contratti in corso di esecuzione solo per il tempo strettamente necessario all’individuazione del nuovo contraente e a condizione che tale opzione sia stata prevista nel bando o nei documenti di gara).
  • Procedura per gli impegni di spesa – L’effettuazione di prenotazioni di spese è subordinata all’apposito atto autorizzativa adottata nelle forme di legge, dichiarato o divenuto esecutivo, e all’impegno contabile registrato nel pertinente capitolo di bilancio, con conseguente responsabilità personale del funzionario/amministratore verso il privato fornitore per impegni assunti al di fuori o in violazione della fornitura (art. 191 TUEL, secondo cui “Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente ((programma)) del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria…”).
  • Debiti fuori bilancio – Il riconoscimento dei debiti fuori bilancio può avvenire solo espressamente e non può essere desunto dal mero comportamento tenuto dagli organi rappresentativi (art. 194 TUEL,  a mente del quale “Con deliberazione consiliare di cui all’articolo 193, comma 2, o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da … e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza …”)
  • Azione di indebito arricchimento – Il comportamento tenuto dai funzionari o amministratori nonché fra costoro e i privati delinea una frattura ope leggis del rapporto organico fra amministrazione e tra costoro e i privati contraenti, escludendo la riferibilità alla prima delle iniziative dettate dai secondi al di fuori dello schema procedimentale previsto. Di conseguenza, l’azione  di indebito arricchimento (art. 2042 C.C.), data la sua natura sussidiaria, è inammissibile nel caso in cui il danneggiato per farsi ristorare il pregiudizio subito possa esercitare un’altra azione contro l’arricchito (o anche persona diversa) [nella fattispecie l’impresa avrebbe potuto reclamare il corrispettivo nei confronti degli amministratori, dei funzionari responsabili dell’acquisizione o carente di impegni di spesa. Nel caso di specie, nessuno dei funzionari chiamati in giudizio aveva tenuto comportamenti cui ricondurre casualmente le restrizioni rese dall’impresa, stante la mancata prova del contrario da parte dell’attrice].
© Riproduzione riservata
Stampa articolo