La Corte dei Conti – Sezione del Controllo ugli Enti – ha approvato la relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’esercizio 2018 dei 22 Enti Parchi Nazionali.
Corte dei conti, relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dei 22 Enti Parco Nazionali, determinazine 9 luglio 2020, n. 75 – Pres. Manuela Arrigucci, Est. Daniela Acanfora (PN_cortedeiconti)
A margine
Uno dei primi elementi che emerge dalla rilevazione della Corte è l’incremento complessivo dell’avanzo di gestione registrato dall’intero sistema, sebbene con valori e con costamenti per i singoli enti alquanto disomogenei.
A tal proposito, la Sezione di Controllo della Corte dei conti, ha segnalato quattro Enti Parco che confermano i risultati negativi del 2017, di cui tre anche in peggioramento, altri sette Enti, che registrano un peggioramento dei risultati passando da una gestione finanziaria in avanzo nel 2017 a una in deficit per il 2018, mentre, all’opposto, altri tre parchi invertono i dati negativi del precedente esercizio.
Solo otto Enti hanno registrato un avanzo finanziario sia nel 2017 che nel 2018 e per alcuni di essi anche in crescita.
Complessivamente, l’avanzo di gestione per l’intero sistema è aumentato del 60,7% rispetto all’anno precedente, con una variazione assoluta di €2.700.471.
Il risultato di amministrazione, invece, registra un incremento del 15,6%, passando dal valore assoluto di €74.753.947 del 2017 a quello di €86.426.457 nel 2018.
L’aumento, tuttavia, è riconducibile al risultato positivo di quattordici enti parco, con una forte incidenza di 6 di essi (percentuali di incremento superiore al 40%) mentre otto enti evidenziano dei valori in contrazione.
I valori tutti positivi evidenziano per la Corte la capacità, sul piano contabile, del settore pubblico in esame di assicurare, nel principio di continuità dei bilanci, l’equilibrio finanziario delle gestioni, a maggior ragione in quanto a finanza derivata.
Va evidenziato che in tutti gli Enti parco, eccetto per uno di essi, viene esposta una quota dell’avanzo vincolata al fondo accantonato nel passivo dello stato patrimoniale per il trattamento di fine rapporto, al fine, in conformità al principio contabile della prudenza, di assicurare la copertura finanziaria dell’intero debito maturato nei confronti dei dipendenti.
Il settore evidenzia complessivamente anche per l’anno 2018, un elevato livello dei residui, sia attivi (65 mln), che passivi (122,8 mln), peraltro entrambi in crescita rispetto al 2017 (attivi +28,7%, passivi +16,8%) a fronte delle contenute variazioni del 2017 (attivi, +1,9%; passivi -2,2%). Otto enti espongono un incremento dei residui attivi superiore alla media ponderata (26,8 al netto del valore limite), mentre otto hanno avuto un incremento dei residui passivi superiori alla media ponderata del 18,65%.
Solo cinque enti hanno ridotto il volume percentuale dei residui passivi.
La relazione, tratta, poi, per ciascun Ente i sotto indicati aspetti, formulando dei rilievi generali che di seguito vengono sintetizzati.
- Strumenti di programmazione.
Le criticità rilevate dal giudizio contabile sono le medesime già esposte nei precedenti referti, per cui la Corte ribadisce la carenza, per taluni Enti, di poter disporre degli strumenti di programmazione previsti dagli art. 11, 12 e 14 della legge quadro 394/1991 [1](Piano per il parco, Regolamento del parco Piano pluriennale economico e sociale). La Corte, inoltre, rilevata la presenza di una disciplina che non ha trovato la sua piena attuazione, anche in merito ai meccanismi sostitutivi, ne auspica ulteriori interventi normativi che, modificando le attuali disposizioni, garantiscano la definizione dei procedimenti finalizzati al loro tempestivo perfezionamento.
Consiglio direttivo. La Corte, pur prendendo atto che i ritardi nelle nomine evidenziati nei precedenti referti si sono ampiamente colmati, ha ribadito ancora una volta l’esigenza di una definizione in tempi rapidi delle procedure di rinnovo in quanto i ritardi, oltre ad incidere sulla funzionalità ed efficienza gestionali, comunque non risultano neanche in linea con la vigente normativa generale in materia di rinnovo degli organi. È stata anche evidenziata l’anomalia consistente nella ricostituzione di organi di controllo straordinari.
Giova sottolineare come la grave carenza e la tardiva/omessa approvazione del Piano del Parco e del suo Regolamento esponga gli Enti a correlate criticità nella gestione delle misure di tutela ambientale, affrontate provvisoriamente dai parchi con lo strumento dell’ordinanza, potenzialmente viziate in origine proprio dall’assenza degli strumenti di programmazione fondamentali.
La Corte evidenza, tra l’altro, il caso di mancata approvazione dei documenti di programmazione pur in presenza di oneri alquanto rilevanti derivanti dall’affidamento di apposito incarico a soggetto esterno, con conseguente attività, al momento priva di utilitas e di conseguenza di potenziale danno in stato embrionale (n.d.r).
- Organi e compensi.
La sezione esamina differenti aspetti, da quelli sulla nomina del Consiglio direttivo a quello sui compensi e rimborsi.
Consiglio direttivo. La Corte, pur dando atto di un miglioramento rispetto a quanto rilevato nei precedenti referti, ha ribadito ancora una volta l’esigenza di una definizione in tempi rapidi delle procedure di rinnovo in quanto i ritardi, oltre ad incidere sulla funzionalità ed efficienza gestionale, comunque non risultano neanche in linea con la vigente normativa generale in materia di rinnovo degli organi. È stata, altresì, evidenziata l’anomalia consistente nella ricostituzione di organi di controllo straordinari.
Compensi.
Le criticità ripetono quanto riscontrato nel precedente referto e si riferiscono a quattro parchi, i quali avrebbero riconosciuto degli importi superiori a quelli fissati originariamente nei decreti ministeriali di attuazione della normativa di riferimento. Nell’occasione la Corte richiama il quadro di riferimento sia per la fissazione dei compensi sia per il rimborso delle spese.
- Personale
Aspetti generali. L’intero settore espone una spesa complessiva sostanzialmente stabile, (26.641.832 euro nel 2018 a fronte di 26.360.574 euro nel 2017), con una contenuta variazione in aumento dell’1,1 per cento; anche l’incidenza complessiva sul totale delle spese correnti, pari al 29,7 per cento, rimane in linea con quella del precedente esercizio finanziario (30,6%).
Purtuttavia, il dato riferito ai singoli enti, presenta anche nel 2018, come nell’esercizio precedente, una notevole disomogeneità, sia in termini di valori assoluti, sia di scostamenti, sia di incidenza.
Aspetti specifici – selezione dei Direttori. La relazione invita gli enti parco a recepire le indicazioni fornite dal Ministero Ambiente in ordine ai criteri per la scelta della terna in questione al fine di assicurare i principi costituzionali del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa, in attuazione degli articoli 97 e 113 Cost. A tale riguardo il Ministero ha previsto che in occasione dell’avvio della procedura di selezione del diretto vi sia “la previa fissazione dei criteri di valutazione e di preferenza discende dal principio di imparzialità e di trasparenza che, nelle procedure di valutazione comparativa governate da criteri di aggiudicazione non automatici, si specifica per due fondamentali aspetti: elimina (o riduce notevolmente) gli apprezzamenti soggettivi del Consiglio direttivo (e/o della Commissione giudicatrice eventualmente individuata), garantendo l’imparzialità delle valutazioni e si traduce nella essenziale tutela della par condicio tra i concorrenti, i quali sono tutti messi in condizione di conoscere e valutare la maggiore o minore corrispondenza tra il proprio profilo e quello ricercato dall’Ente. Connesso e consequenziale ai principi sopra esposti, vige l’obbligo di motivare (ex art.3 della L.241/1990) la scelta della terna“. A tutto ciò si soggiunge e si suggerisce che laddove il Consiglio Direttivo ne fissi i criteri di valutazione, vi sia poi un soggetto/organo terzo che ne dia concreta applicazione, evitando che nella Commissione di valutazione vi siano anche componenti dell’Organo direttivo.
- Fonti di Finanziamento
Il settore degli enti parco nazionali resta, anche per l’esercizio 2018, ancorata a una finanza derivata dai trasferimenti dello Stato.
La quota principale dei contributi statali, a valere sullo stato di previsione del Ministero dell’Ambiente è quella destinata al finanziamento delle spese di funzionamento e in parte
per la realizzazione di specifici programmi in materia di attività dirette alla tutela della biodiversità.
Nel 2018, le somme accertate dagli enti a titolo di contributi dello Stato, nel complesso ammontano a 64,3 mln, in contrazione rispetto al 2017 (66,2 mln), con un’incidenza rimasta tuttavia sostanzialmente stabile (63,9 per cento a fronte del 64,3 per cento del 2017) per effetto della maggiore flessione delle entrate correnti complessive (da 103 mln a 100,6 mln).
L’apporto finanziario di regioni, enti locali e altri enti del settore pubblico e privato, peraltro complessivamente in contrazione rispetto al 2017 (da 7,9 mln a 5,7 mln), rimane attestato su valori notevolmente inferiori rispetto a quello dello Stato e proviene in larga misura, come emerge dai singoli referti, dai fondi strutturali e di finanziamento europei.
Le fonti autonome di entrata restano anche nel 2018, come nei precedenti anni, nel complesso assolutamente trascurabili (29,8%, a fronte del 28% nel 2017): in ben sedici enti esse sono inferiori al 10 per cento del totale e in sei di questi non raggiungono il 2 per cento.
La Corte ribadisce, ancora una volta, “l’esigenza che gli enti adottino politiche gestionali finalizzate ad incrementare le fonti autonome, al fine di alleggerire l’onere gravante sulla fiscalità generale. Si tratta, quindi, di realizzare prodotti e servizi che, ovviamente in coerenza con le finalità istituzionali, siano in grado di accrescere la partecipazione finanziaria dell’utenza privata, soprattutto di quella che più direttamente usufruisce di beni, attività e prestazioni da parte dell’Ente parco (in primis i turisti)”.
- Partecipazioni societarie
La sezione non contiene particolari rilievi evidenziando come tutti gli enti parco abbiano ottemperato agli obblighi sanciti dal d.lgs. 175/2016[2], salvo poi, riscontrare nel dettaglio che alcuni di essi non hanno rispettato il termine del 31 dicembre 2019 per l’adozione del provvedimento di ricognizione delle società partecipate.
- Attività negoziale
Un profilo gestionale oggetto di analisi da parte della Corte è stato quello dell’attività negoziale, con riferimento all’utilizzo degli strumenti di acquisto centralizzato finalizzato alla razionalizzazione della spesa, con riferimento alla normativa applicabile agli enti pubblici non economici, nonché alla sua incidenza sul totale della spesa impegnata.
La relazione non riporta particolari criticità diffuse tra gli Enti, i quali hanno fatto ricorso prevalentemente a strumenti di acquisto centralizzati della p.a.
- Ordinamento finanziario contabile
In materia di ordinamento finanziario-contabile è stato riscontrato che 7 enti hanno approvato il rendiconto 2018 oltre il termine di legge, alcuni reiterando anche la violazione.
L’esame delle singole gestioni ha fatto emergere che tutti gli Enti parco nazionali hanno redatto, secondo le indicazioni del Ministero dell’economia e delle finanze il prospetto del rendiconto gestionale rielaborato correlando i conti utilizzati con le voci del piano dei conti integrato e quello di riclassificazione della spesa per missioni e programmi, mentre solo alcuni di essi hanno invece redatto il piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio, non essendo ancor stato emanato dal Ministero il decreto previsto dall’art.19, c.4, che deve fissare il sistema minimo degli indicatori di risultato.
La Corte ha evidenziato, tra l’altro, come le “novità” contabili in materia di bilanci armonizzati, previsti dal d.lgs. n. 91 del 2011[3], non abbiano ancora trovato attuazione nel sistema Parchi. Esse attengono, in particolare: il piano dei conti integrato (art. 4); la riclassificazione per missioni e programmi della spesa (art. 9); il piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio (art.19). La Sezione ha segnalato, quindi, la tardiva emanazione del nuovo regolamento di aggiornamento del D.P.R. n. 97 del 2003[4], in quanto ad oggi non è ancora intervenuto (art. 4, c. 3, lettera b) il relativo provvedimento di legge, il cui termine ultimo per la sua emanazione rimane fissato al 2021 (n.d.r.), nel rispetto degli obblighi di derivazione comunitaria.
La Corte ha richiamato, quindi, l’attenzione del Ministero dell’Ambiente sulla necessità, “a distanza di ormai nove anni dall’entrata in vigore del predetto d.lgs. n. 91 del 2011, di assolvere al menzionato” obbligo, sebbene riconducibile a fonte normativa primaria.
Detto adempimento, ormai improcrastinabile, consentirà, tra l’altro, agli Enti di assolvere al principio contabile di prudenza, segnalato dalla Corte quale presupposto per poter applicare le quote di avanzo presunto al bilancio dell’esercizio successivo. Ciò, tenuto conto che, “come più volte ribadito anche dalla Corte costituzionale nelle sue pronunce, l’avanzo costituisce, prima delle operazioni di assestamento conseguenti all’approvazione del rendiconto, una stima provvisoria, “priva di valore giuridico ai fini delle corrispondenti autorizzazioni di spesa”, eccetto quelle finanziate con fondi vincolati” (Cfr. pag. 33 Relazione della Corte).
Ciò che tuttavia appare, invece, evidente, è l’esigenza di adottare misure più incisive per lo smaltimento dei crediti/debiti maturati, oltre che un utilizzo di quella quota di avanzo superiore a quanto richiesto per assicurare un adeguato presidio sugli equilibri di bilancio. Va ricordato che per le aziende pubbliche a un livello eccessivamente elevato dell’avanzo di amministrazione, in presenza di una rigorosa applicazione dei principi contabili di redazione del bilancio e l’accertata insussistenza di debiti fuori bilancio anche solo potenziali, non corrisponde necessariamente una gestione efficiente delle risorse ma piuttosto potrebbe evidenziare una capacità di gestione della spesa non adeguata agli scopi istituzionali dell’ente pubblico.
[1] LEGGE 6 dicembre 1991, n. 394 – Legge quadro sulle aree protette. (GU Serie Generale n.292 del 13-12-1991 – Suppl. Ordinario n. 83
[2] D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175 – Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica. (GU Serie Generale n.210 del 08-09-201)
[3] D. Lgs.31 maggio 2011, n. 91 Disposizioni recanti attuazione dell’articolo 2 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, in materia di adeguamento ed armonizzazione dei sistemi contabili. (GU Serie Generale n.145 del 24-06-2011)
[4] D.P.R. 27 febbraio 2003, n. 97 Regolamento concernente l’amministrazione e la contabilità degli enti pubblici di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70. (GU n.103 del 6-5-2003 – Suppl. Ordinario n. 71).