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Come è noto, l’art. 147 bis del testo unico degli enti locali, nel testo novellato dall’art. 3, comma 1, lett. d) del Decreto Legge n. 174 del 2012, disciplina il controllo interno di regolarità amministrativa e contabile e prevede, in particolare, che gli enti debbano assicurare:
a) nella fase preventiva della formazione dell’atto:
– il controllo di regolarità amministrativa da parte di ogni responsabile di servizio, attraverso il parere di regolarità tecnica attestante la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa;
– il controllo contabile dal responsabile del servizio finanziario, con il rilascio dei pareri di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria;
b) nella fase successiva della formazione dell’atto, il solo controllo di regolarità amministrativa, da svolgere secondo principi generali di revisione aziendale e modalità definite nell’ambito dell’autonomia organizzativa dell’ente.
L’ambito oggettivo del controllo “successivo” di regolarità riguarda gli atti dirigenziali e, nello specifico, le determinazioni d’impegno di spesa, i contratti e gli altri atti amministrativi, da scegliersi con la selezione casuale di un campione.
La direzione del controllo successivo di regolarità compete al segretario comunale o provinciale, il quale, sulla base di quanto previsto dall’art. 147 bis del TUEL e dall’apposito regolamento locale, deve organizzare e presidiare gli strumenti per l’applicazione del sistema, assumendo la responsabilità del suo funzionamento e della regolarità degli adempimenti informativi periodici sulle relative risultanze da effettuare ai responsabili dei servizi, ai revisori dei conti, agli organi di valutazione dei dipendenti e al consiglio.
L’attribuzione di questa funzione al segretario dell’ente è coerente con i compiti di assistenza giuridico – amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto e ai regolamenti, che l’art. 97, comma 2, del TUEL assegna a questo funzionario.
La metodologia di applicazione del controllo successivo di regolarità, da effettuare ai sensi del richiamato art. 147 bis del TUEL secondo le regole della revisione aziendale, potrebbe fare riferimento agli standard di auditing interno definiti a livello internazionale.
Com’è noto, secondo tali standard, l’internal auditing è una funzione di verifica indipendente operante al servizio di un’organizzazione. Essa è istituita con finalità di esaminarne e valutarne le attività, di cui verifica gli aspetti procedurali amministrativi e la loro regolarità rispetto a standard predefiniti. Il suo obiettivo è di prestare assistenza ai componenti dell’amministrazione per consentire loro di adempiere efficacemente le loro responsabilità, fornendo analisi, valutazioni, raccomandazioni e qualificati commenti relativamente alle attività esaminate.
Secondo gli standard dell’auditing, la finalità, quindi, del controllo di regolarità è collaborativa: fornire supporto ai dirigenti/responsabili dei servizi, tramite analisi, monitoraggio, valutazioni e raccomandazioni sulle procedure e sugli atti controllati.
Il suo obiettivo, attraverso la verifica della correttezza del singolo atto controllato, è di disporre d’informazioni puntuali e di elementi di valutazione sulla correttezza delle procedure adottate dall’Ente.
In questa prospettiva, il controllo successivo di regolarità amministrativa comporta, in ciascun anno, la verifica di un campione significativo di atti gestionali, da selezionare in modo casuale, anche per percentuali diverse per tipologie di atti, e, per le determinazioni di impegno di spesa e i contratti, anche per valore.
Gli strumenti del controllo di regolarità potrebbero essere, a preventivo, il “Piano di auditing” e, a consuntivo, il “Referto sui risultati di internal auditing ”.
Il Piano dovrebbe motivare le tecniche di campionamento scelte, individuare le tipologie e il numero degli atti e procedure da verificare, con eventuale limite minimo di valore, e fissare indicatori di controllo e standard. Il Piano, inoltre, dovrebbe contenere la metodologia da seguire per l’attività istruttoria, prevedendo, ad esempio l’esame disgiunto preventivo da parte dei singoli componenti e la valutazione complessiva collegiale, e le modalità di audizione dei responsabili interessati. Con il Piano dovrebbero essere predisposte apposite liste di controllo, distinte per tipologie di atti, da aggiornare regolarmente, in modo da consentire la verifica a campione in conformità a parametri predefiniti e la schedatura delle criticità rilevate per le diverse tipologie di atti gestionali.
Il controllo di regolarità su determinati atti, quali i contratti, dovrebbe comportare necessariamente l’estensione delle verifiche agli atti presupposti.
Se l’opportunità di controlli è motivata da azioni di altri Enti, potrebbero essere attivati controlli specifici sulla totalità o su una parte di atti riguardanti una stessa materia e relativi a periodi determinati.
A conclusione dell’attività di controllo annuale, dovrebbe essere redatto un “Referto sui risultati di internal auditing”.
In considerazione della finalità anche collaborativa di questa tipologia di controlli, le risultanze delle verifiche dovrebbero comprendere eventuali proposte di miglioramento e/o suggerimenti, consigli, raccomandazioni per eliminare, in futuro le non conformità rilevate.
I report, intermedi e finali, dovrebbero essere strutturate con il seguente contenuto minimo:
i. metodologia di scelta del campione applicata, con riferimento alle indicazioni del Piano;
ii. standard e indicatori scelti, con riferimento alle indicazioni del Piano;
iii. elencazione degli atti selezionati e verificati, con in evidenza le non conformità rilevate;
iv. esiti del controllo collegiale, esposti anche in forma aggregata, con particolare riferimento a elementi negativi, criticità ed errori d’interesse generale;
v. consigli, raccomandazioni e indicazioni sulle procedure;
vi. eventuali indicazioni e direttive per assicurare omogeneità per tutto l’Ente nella composizione, nella stesura formale e nel linguaggio dei provvedimenti.
Se l’attività di controllo dovesse evidenziare criticità di particolare significatività, per gravità o ripetitività, in relazione a singole materie, dovrebbe essere redatta una relazione specifica anche al fine di avviare iniziative di autotutela da parte dello stesso soggetto responsabile.
Il sistema dovrebbe essere completato con azioni specifiche di coordinamento del segretario delle attività amministrative, da assicurare con l’emanazione di circolari e l’introduzione di procedure standardizzate.
In considerazione della complessità di questa tipologia di controllo, che richiede competenze multidisciplinari, e con l’obiettivo di assicurare la massima trasparenza e imparzialità dell’attività di verifica (verifica indipendente), potrebbe essere prevista l’istituzione di un apposito “organismo di garanzia”, a supporto dell’attività del segretario titolare dell’azione di controllo.
Quest’organismo dovrebbe avere, a preferenza, una composizione mista, parte interna, per assicurare il necessario raccordo con le strutture dell’ente, e, in parte, esterna, in modo da arricchirsi di professionalità qualificate (docenti in materie giuridiche, magistrati, dirigenti o funzionari di altre pubbliche amministrazioni).
A quest’organismo dovrebbe essere affidato, in particolare, il compito di supportare l’attività istruttoria tecnico-giuridica del segretario e ogni attività prodromica e conseguente, con lo svolgimento dei seguenti compiti:
a) redazione del piano di auditing;
b) verifica sugli atti e sulle procedure selezionate;
c) relazioni sugli atti e le procedure per le quali il controllo ha evidenziato profili d’illegittimità di rilievo, ai fini anche di consentire l’attivazione del potere di autotutela da parte dell’amministrazione;
d) presentazione dei report, intermedi e finali, sui risultati di internal auditing;
e) formulazione proposte per il miglioramento della metodologia di controllo;
f) creazione di una banca di schemi da utilizzare per la redazione dei provvedimenti;
g) supporto nella stesura di circolari e direttive volte all’introduzione di procedure standardizzate.
Sulla base del rapporto sui risultati, il segretario dovrebbe individuare le azioni per migliorare l’attività, fra le quali, a titolo esemplificativo, potrebbero essere comprese:
i. corsi di formazione sulle procedure e sulle tecniche di redazione degli atti;
ii. diffusione di griglie di confronto e di iter di procedure complesse;
iii. circolari esplicative;
iv. predisposizione di procedure standardizzate;
v. redazione di schemi per atti ripetitivi.
E’ da annotare, infine, che sarebbe opportuno collegare questa forma di controllo interno con il programma triennale di prevenzione della corruzione, introdotto dalla Legge n. 190 del 2012 ed affidato alla responsabilità, per gli enti locali, dello stesso segretario comunale e provinciale. Potrebbe essere previsto, ad esempio, di comprendere nel piano analisi degli atti dirigenziali, da effettuare con gli strumenti e le modalità del controllo interno di gestione, inserendo, a preventivo, il “Piano di auditing”, e, in sede di relazione di verifica, le risultanze del “Referto sui risultati internal auditing”.
(Il controllo interno di regolarità amministrativa e contabile)