A metà dell’anno 2011 il Governo ha attivato la delega prevista dall’art. 2 della Legge 5 maggio 2009 n. 42 in materia di federalismo fiscale, approvando il decreto legislativo n. 118/2011, il quale prevede all’art. 36 un periodo di sperimentazione della durata di due esercizi finanziari (2012 e 2013), recentemente prorogata al 2014 ad opera del D.L. 102/2013, per verificare l’effettiva rispondenza del nuovo assetto contabile alle esigenze conoscitive della finanza pubblica e per individuare eventuali criticità del sistema, sistema fortemente voluto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, su sollecitazione dell’Unione Europea.
Le regole applicative della citata sperimentazione sono contenute nel DPCM del 28.12.2011, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 304 del 31.12.2011, che ha altresì approvato i nuovi schemi contabili.
Il Comune di Andora è stato selezionato a fine 2011 quale ente partecipante alla sperimentazione del nuovo sistema contabile: a seguito di tale individuazione, pertanto, la Giunta Comunale, dopo aver valutato la propria disponibilità al progetto ed a seguito della ricognizione, risultata negativa, su eventuali enti e/o organismi strumentali da coinvolgere, ha stabilito, così come previsto dall’art. 3 comma 2, di aderire alla sperimentazione.
L’Amministrazione ha ritenuto opportuno rinviare altresì al 2013 l’applicazione dei principi della contabilità economico-patrimoniale e del bilancio consolidato, come consentito dall’art. 2 comma 4; contestualmente ha individuato la sottoscritta quale referente per il Comune di Andora presso il Gruppo Bilanci costituito in seno alla Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale.
Prima di analizzare il percorso compiuto dal Comune di Andora, occorre fare una doverosa precisazione.
Il nuovo sistema contabile rappresenta una rivoluzione senza precedenti, sotto molti punti di vista.
Innanzi tutto l’avvio di una fase di sperimentazione ha costituito sicuramente una novità nel panorama della legislazione contabile ed un tentativo positivo al fine di giungere ad una normativa, se non condivisa, almeno ragionata, evitando l’imposizione dall’alto di una riforma, senza considerare la realtà degli enti cui è destinata: prova ne è che dalla sperimentazione sono emerse diverse criticità, in parte corrette, che ne hanno migliorato l’impianto originario.
Il nuovo metodo di contabilizzazione delle operazioni e la nuova struttura del bilancio stravolgono infatti l’ottica di gestione contabile della vita amministrativa, in quanto il nuovo meccanismo poggia sul concetto di “esigibilità”, in base al quale entrate e spese vengono imputate all’esercizio in cui sono esigibili.
In sostanza il bilancio dell’Ente, i cui risultati verranno trasposti con la medesima trasparenza nel rendiconto, diventa fedele rappresentazione di ciò che durante l’anno si prevede accada effettivamente: in questo senso la nuova contabilità consente una rappresentazione dei fatti gestionali più trasparente ed aderente alla realtà.
Un altro aspetto di rilevante portata innovativa è rappresentato dai livelli di voto del bilancio.
Secondo gli schemi previsti in base al D. Lgs. 267/2000 (TUEL) l’unità di voto elementare di competenza del Consiglio Comunale è l’intervento di bilancio (personale, acquisto beni, prestazione di servizi ecc ecc); la Giunta Comunale interviene invece a livello di capitoli di PEG.
Con il nuovo sistema contabile il potere decisionale sale di un livello: il Consiglio Comunale può variare il bilancio a livello di programma (che corrisponde al servizio TUEL), la Giunta Comunale ha competenza sulle variazioni di macroaggregato (che corrisponde all’intervento TUEL), i dirigenti sono competenti al di sotto del macroaggregato, ovvero sui capitoli.
In sostanza vengono evidenziati in maniera forte il ruolo di indirizzo e controllo del Consiglio Comunale, il ruolo esecutivo della Giunta Comunale in merito alle modalità di perseguimento dei fini indicati dal Consiglio Comunale e, infine, il ruolo gestionale dei dirigenti.
Il risultato di questa impostazione ha prodotto un forte impatto, soprattutto dal 2013, sui ruoli reciproci dei soggetti coinvolti, come più sotto verrà evidenziato.
Il principio della competenza finanziaria potenziato
Entrando nello specifico dell’esperienza compiuta fino ad oggi nel Comune di Andora, la prima parte dell’anno 2012 è stata dedicata ad interpretare in maniera corretta il nuovo principio della competenza finanziaria potenziato.
La scelta di iniziare ad affrontare la sfida della sperimentazione partendo dalla comprensione del principio contabile e della conseguente corretta contabilizzazione dei movimenti e non dalla riclassificazione degli schemi di bilancio si è resa necessaria dal dettato della normativa, che prevedeva l’applicazione in via esclusiva per gli enti in sperimentazione dal 01.01.2012 del nuovo principio: la riclassificazione del bilancio è risultata quindi meno urgente, potendo essere effettuata anche in corso d’anno, in quanto solo a partire dall’esercizio 2013 i nuovi schemi avrebbero acquisito valore autorizzatorio, mantenendo nel 2012 valore esclusivamente informativo.
E’ da sottolineare tuttavia un punto fondamentale: la sperimentazione è stata ed è un processo in evoluzione che, soprattutto all’inizio, presentava molte incertezze con frequenti “cambi di passo”.
Sovente, infatti, è capitato che, proprio a seguito di alcune osservazioni sollevate dai Comuni in sperimentazione, tra cui anche il Comune di Andora, il tavolo di lavoro che si riunisce presso il MEF abbia variato l’interpretazione applicativa dei principi, grazie appunto alla collaborazione nelle verifica dell’adeguatezza del sistema alle finalità conoscitive della finanza pubblica.
Un chiaro esempio, sollevato anche da chi scrive, è rappresentato dalla declinazione del concetto di esigibilità applicato alle spese per acquisto di beni e di servizi: si è passati dal concetto di esigibilità pura (pagamento della prestazione), al concetto di “prestazione eseguita/bene consegnato”, cioè al concetto di competenza economica.
Per il Comune di Andora l’applicazione pratica di questo principio ha comportato la necessità di coordinare le attività degli uffici: in particolare sono state organizzate riunioni con i dirigenti e i titolari di posizione organizzativa, dando precise istruzioni su come dovessero essere assunti gli impegni di spesa, in vista soprattutto della fine dell’anno (periodo in cui è più facile che una prestazione si svolga a cavallo di due esercizi).
E’ risultato necessario modificare il frasario standard delle determinazioni di impegno di spesa, al fine di inserire il concetto di esigibilità: gli uffici hanno pertanto inserito negli atti, oltre all’imputazione contabile dell’impegno, anche la data entro cui la prestazione/fornitura si presumeva venisse a scadenza e pertanto potesse essere ritenuta esigibile.
Si è scelto, in accordo con i Responsabili di servizio, di indicare la data di effettiva esigibilità, qualora conosciuta con precisione (come ad esempio per le manifestazioni), ovvero di indicare la data del 31.12, qualora ci fosse incertezza sull’effettivo momento in cui l’esigibilità si sarebbe realizzata. Verso la fine del 2012 è stata posta massima attenzione agli impegni per i quali la prestazione avrebbe potuto svolgersi a cavallo dei due esercizi finanziari, cercando, dove possibile, di frazionare la prestazione in modo da poterla direttamente all’esercizio corretto di competenza finanziaria. Esempio rappresentativo è stato l’affidamento dell’incarico relativo alle luminarie natalizie: la determina con cui è stato affidato l’incarico è stata assunta a novembre 2012, con imputazione della parte di incarico relativa al montaggio degli impianti sull’esercizio 2012 e della parte relativa allo smontaggio degli impianti con imputazione sul 2013.
Dove ciò non è stato possibile, come per i casi di prestazioni uniche non frazionabili, l’imputazione è avvenuta direttamente sull’esercizio successivo, così come richiesto dal principio.
Gli uffici hanno pertanto imparato a gestire gli impegni pluriennali, imputando subito all’anno di esigibilità futuro la prestazione corrente ordinata ma non ancora eseguita nell’esercizio di affidamento.
Dal 2013, poi, si è reso necessario modificare negli atti anche i riferimenti contabili veri e propri, sostituendo quelli tipici del TUEL con quelli previsti dalla nuova contabilità (5° livello, codice identificativo transazione UE ecc ecc).
Altro esempio di evoluzione dei concetti è stato quello relativo alle spese di personale: in questo caso chi scrive ha inviato un quesito al tavolo tecnico per comprendere come l’applicazione del nuovo principio della competenza finanziaria potenziato alle spese in questione si conciliasse con i limiti imposti dalla normativa alle medesime spese di personale.
Secondo quanto prescritto, le spese relative al trattamento accessorio premiante liquidato nell’esercizio successivo a quello cui la produttività si riferisce sono stanziate e impegnate nell’esercizio successivo a quello cui la premialità si riferisce: in sostanza, per le spese in questione relative al trattamento accessorio, il principio della competenza finanziaria potenziato equivale al criterio di cassa, criterio assolutamente innovativo rispetto a quello precedente (in base al quale la premialità veniva liquidata sui residui).
Tale impostazione, tuttavia, crea notevoli difficoltà nella verifica dei vincoli imposti sulle spese di personale, in particolare per il limite in valore assoluto previsto dal comma 557 della Legge n. 296/2006, in quanto la cassa può subire notevoli variazioni da un anno all’altro, soprattutto in enti di ridotte dimensioni in cui anche un solo banale evento contingente (ad esempio ritardato pagamento di compensi accessori degli ultimi mesi dell’anno per assenza del dipendente che si occupa materialmente della pratica) può incidere fortemente sull’aggregato “spesa di personale”.
Vista la rilevanza della questione, la risposta al quesito posto dalla sottoscritta è pervenuta non, come avviene di solito, dal tavolo tecnico, ma direttamente dal Ragioniere generale dello Stato, attraverso una nota pubblicata nella sezione del sito istituzionale del MEF dedicata alla sperimentazione, pubblicazione che ha suscitato l’interesse di alcuni Comuni in sperimentazione, che hanno contattato l’Ente per confrontarsi sull’argomento.
La nota del Ragioniere Generale dello Stato ha previsto una diversa interpretazione per gli enti in sperimentazione del disposto del comma 557 della Legge 296/2006, consentendo all’Ente di confrontare, ai fini della verifica del limite in questione, l’annualità 2013 con il 2011 anziché con il 2012, risultando tale esercizio non omogeneo dal punto di vista dell’aggregato spese di personale.
Tuttavia, pur consentendo tale impostazione una riduzione delle criticità nella verifica dei vincoli, tali criticità aggiuntive derivanti dalla contabilizzazione delle spese di personale “per cassa” non risultavano totalmente risolte, anche perchè le fluttuazioni nella cassa possono non dipendere dalla volontà programmatoria dell’ente, quanto piuttosto da fatti contingenti non sempre gestibili: da qui il rischio di uno sforamento dei limiti senza la concreta possibilità di controllo, condizione che potrebbe portare gli enti ad un comportamento ingiustificatamente prudente nella gestione della spesa in questione, con la possibilità nel tempo di una compressione delle stesse insostenibile.
A conferma della presenza di difficoltà nella gestione della spesa di personale con il principio di cassa, la Corte dei Conti – Sez. Autonomie è intervenuta con la recente delibera n. 16/SEZAUT/2013/QMIG del 5 luglio 2013.
Con questa delibera la Corte dei Conti ha compiuto un’analisi approfondita della problematica, affrontando alcune tematiche particolarmente rilevanti, sottolineando che la soluzione debba essere ricercata non tanto nella modifica dell’anno di riferimento per effettuare il confronto tra due annualità non omogenee dal punto di vista degli aggregati “spese di personale”, quanto piuttosto nella verifica puntuale di dette spese, al fine di rendere significativo il controllo.
La Corte ha auspicato quindi un intervento legislativo alla questione, suggerendo, quale possibile soluzione, la redazione da parte degli enti in sperimentazione di un documento contabile di riclassificazione degli importi iscritti in bilancio per spese di trattamento accessorio sulla base del precedente criterio.
La soluzione legislativa auspicata è effettivamente stata disciplinata dal legislatore con l’art. 9 comma 5 del D.L. 102 del 31.08.2013, soluzione che tuttavia si discosta dal suggerimento della Corte dei Conti, sposando invece la tesi proposta dalla Ragioneria Generale dello Stato, ovvero la verifica della spesa di personale attraverso il confronto dell’anno 2013 con il 2011 anziché con il 2012.
Tornando all’esperienza del Comune di Andora, quindi, a seguito della nota del Ragioniere Generale dello Stato, pervenuta a metà ottobre 2012, si è reso pertanto necessario rivedere la gestione delle spese di che trattasi con riferimento ai compensi accessori: ad esempio sono stati modificati i regolamenti per i compensi incentivanti dei dipendenti dell’area tecnica e dell’ufficio tributi.
Inoltre, in sede di rendiconto 2012, è stato eliminato qualsiasi residuo passivo, sia relativo al 2012 che ad anni precedenti: gli impegni di spesa relativi al salario accessorio non ancora liquidato ma riferiti ad anni precedenti sono stati cancellati e reimputati al 2013.
Altra questione che a fine 2012 risultava ancora aperta con riferimento alle spese di personale era rappresentata dalla costituzione del Fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane e della produttività di cui all’art. 15 del CCNL del 01.04.1999, la cui copertura finanziaria, in base al nuovo principio, risultava distribuita su più esercizi (quelli di effettiva erogazione delle risorse), con conseguenti possibili incongruenze nella predisposizione del conto annuale del personale.
In occasione dell’approvazione del contratto collettivo decentrato, nella parte della relazione tecnica finanziaria allegata all’ipotesi di contratto relativa alla dimostrazione delle coperture finanziarie, si è reso necessario evidenziare lo stato del Comune di Andora quale ente sperimentatore della nuova contabilità, con il richiamo alla reimputazione al 2013 degli impegni destinati al pagamento dei compensi accessori liquidati appunto nel 2013.
In relazione anche a questo argomento, tuttavia, il principio contabile della competenza finanziaria potenziato è stato aggiornato per il 2014, prevedendo che la spesa riguardante il fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività sia interamente stanziata nell’esercizio cui la costituzione del fondo si riferisce e che a detto esercizio vadano riferite le verifiche dell’Organo di revisione, propedeutiche alla certificazione prevista dall’art. 40 comma 3-sexies del D.Lgs. 165/2011.
La riclassificazione di bilancio
Nella seconda parte del 2012, oltre a continuare ad affinare il meccanismo di imputazione di accertamenti e impegni, sulla base delle casistiche che via via si sono presentate ed in conformità con gli sviluppi interpretativi del principio della competenza finanziaria potenziato, con diverse variazioni di bilancio sono stati affrontati aspetti fondamentali della classificazione.
Detta riclassificazione ha richiesto ore e ore di lavoro, in quanto si è reso necessario rivedere l’intera struttura del bilancio a fine di renderla coerente con quella prevista dal DPCM 28.12.2011: per rendere l’idea, tutto il percorso di riclassificazione ha comportato la creazione di oltre 400 capitoli complessivamente, oltre il 35% del totale dei capitoli attivi.
I capitoli di PEG previsti dal Comune di Andora, infatti, mentre in certi casi erano molto dettagliati, in altri casi, come per quelli denominati semplicemente “prestazioni di servizi”, rappresentavano contenitori eterogenei ed accoglievano le previsioni di molte spese di diverso tipo, come ad esempio manutenzioni, utenze, prestazioni professionali, servizi vari, consulenze ecc ecc.
Operativamente la classificazione è avvenuta nel seguente modo: sono stati estratti tutti gli impegni di spesa e gli accertamenti di entrata aperti in contabilità e ad ogni impegno/accertamento è stato attribuito il 4° livello previsto dal piano dei conti finanziario.
Ad ogni impegno/accertamento è stata inoltre attribuita la corrispondente combinazione di missione/programma relativa alla struttura del bilancio, struttura più articolata rispetto alla corrispondente classificazione per funzioni/servizi prevista nel TUEL.
Successivamente si è verificato quanti impegni /accertamenti presenti in ogni capitolo esistente fossero stati codificati secondo missioni/programmi e 4° livelli differenti, per ciascuno dei quali si è proceduto alla creazione di un capitolo nuovo.
Per scelta ed al fine di mantenere la massima uniformità, si è proceduto con la classificazione di tutti i capitoli di PEG già presenti e di quelli nuovi in base al 4° livello (pur in qualche caso potendo procedere fino al 5° livello), attribuendo al vecchio capitolo il 4° livello maggiormente rappresentativo (a seconda dei casi, per importo o per quantità di impegni assunti nell’anno).
Sono inoltre stati creati capitoli, anche in assenza di impegni assunti, destinati ad accogliere futuri movimenti (ad esempio è stato creato un capitolo “prestazioni professionali specialistiche” per ogni programma/servizio dell’ente, anche in assenza di impegni aperti).
Il lavoro di codifica è comunque continuo in quanto, ogni volta si presenti una transazione elementare che non trova accoglimento in un capitolo esistente, occorre crearne uno nuovo adeguato, con attribuzione del relativo stanziamento, mediante variazione di bilancio.
Il piano dei conti finanziario risulta molto dettagliato perchè vuole essere un piano dei conti vero e proprio, infatti molte sono le corrispondenze con quello economico-patrimoniale.
Inoltre, per l’esercizio 2014 sono stati aggiornati dal tavolo tecnico sia il piano dei conti finanziario che il piano dei conti economico-patrimoniale: sarà pertanto necessaria a fine 2013 una nuova riclassificazione dei capitoli secondo la nuova codifica, che risulta peraltro ancora più articolata e dettagliata, sovrapponendosi nella maggior parte dei casi, al quinto livello, alla codifica SIOPE: sarebbe auspicabile, in prospettiva, l’eliminazione di quest’ultima codifica.
Il fondo pluriennale vincolato
Sempre nel corso del 2012 è stata affrontata la creazione di nuovi capitoli necessari ad accogliere gli stanziamenti del fondo pluriennale vincolato, fondo destinato alla copertura finanziaria e alla reimputazione al futuro degli impegni assunti ma non esigibili nell’esercizio.
La fattispecie riguarda tutte le spese in conto capitale più le spese correnti relative alle cause legali ed altre spese finanziate in maniera specifica da entrate correnti vincolate (contributi regionali, provinciali ecc).
La comprensione del meccanismo insito nel fondo pluriennale vincolato è risultata complessa: sono stati organizzati più incontri tra i responsabili, soprattutto dell’area tecnica, per sensibilizzare sulla necessità di ottenere una programmazione degli impegni di spesa di parte capitale, al fine di poterli contabilizzare secondo l’effettiva esigibilità.
Il lavoro compiuto dagli uffici è stato notevole, così come la collaborazione, risultata fondamentale per ottenere un risultato apprezzabile e per arrivare alla definizione dei residui attivi e passivi in sede di rendiconto in maniera trasparente e veritiera.
L’ufficio Ragioneria ha fornito precise istruzioni su come operare l’analisi degli impegni di parte capitale, sia a residui che in competenza, fornendo per ogni impegno una tabella di raccordo da compilare con l’esigibilità effettiva: il risultato del lavoro è stato recepito in una variazione di bilancio con la creazione, per ogni capitolo di parte capitale, di un corrispondente capitolo “gemello” di fondo pluriennale vincolato: operativamente, al fine di rendere semplice ed omogenea la codifica, ciascun capitolo fondo è stato denominato aggiungendo la sigla FPV al capitolo “originario” ed aggiungendo un’unità alla numerazione del capitolo: ad esempio, per il capitolo 2000/00 “Manutenzione straordinaria strade” e stato creato il capitolo 2000/01 “FPV Manutenzione straordinaria strade”, collegando a livello informatico i due capitoli.
Il lavoro di cui sopra è stato realizzato anche in vista delle revisioni straordinaria ed ordinaria dei residui in sede di rendiconto 2012 nei primi mesi del 2013.
Le variazioni di bilancio
Con l’inizio del 2013 ed a seguito dell’approvazione del bilancio 2013 è diventata applicabile la normativa di cui all’art. 10 del DPCM 28.12.2011 in materia di variazioni di bilancio.
Come indicato nelle premesse, le competenze dei diversi attori pubblici sono state profondamente innovate dalla riforma della contabilità, prevedendo un innalzamento del livello delle competenze stesse.
Assoluta novità è rappresentata dalla possibilità data ai dirigenti o, in assenza di norme regolamentari, al Responsabile del servizio finanziario, di apportare variazioni al bilancio per i capitoli compresi in uno stesso programma e macroaggregato.
Tale possibilità mitiga in parte il maggior dettaglio insito nella classificazione dei capitoli secondo la struttura del piano dei conti finanziario, struttura estremamente articolata in base alla quale, ad esempio, occorre creare, per ogni programma ed eventualmente ufficio, capitoli distinti per le prestazioni professionali da una parte e le consulenze dall’altra.
L’Ente pertanto ha disciplinato la casistica delle variazioni di bilancio di competenza del Ragioniere attraverso una modifica del Regolamento di contabilità, consentendo quindi alla sottoscritta, in qualità di Responsabile del Servizio finanziario, di apportare le citate variazioni.
E’ stato inoltre inviato un quesito al tavolo tecnico in merito alla necessità che le variazioni di bilancio del Ragioniere dovessero essere sottoposte al parere dell’organo di revisione, quesito cui è stato risposto negativamente, la qual cosa ha consentito una maggior speditezza nella gestione del bilancio: l’esperienza fin qui fatta ha consentito effettivamente di verificare tale maggior elasticità, migliorando la gestione e l’attività amministrativa di tutti gli uffici.
Nel corso del 2013, nel momento in cui si scrive, sono state approvate nove variazioni compensative del Responsabile del Servizio Finanziario, mentre sono state approvate solo quattro variazioni al bilancio di competenza degli organi politici, circa la metà rispetto agli altri anni, confermando quindi la maggior snellezza gestionale insita nella nuova modalità operativa.
L’esercizio provvisorio
Il nuovo sistema contabile prevede che nel corso dell’esercizio provvisorio o della gestione provvisoria gli enti gestiscano gli stanziamenti di spesa previsti nell’ultimo bilancio pluriennale definitivamente approvato per l’esercizio cui si riferisce la gestione o l’esercizio provvisorio (ad esempio nei limiti degli stanziamenti di spesa previsti per l’esercizio 2015 nel bilancio di previsione pluriennale 2014-2016).
Nel corso dell’esercizio provvisorio gli enti possono impegnare mensilmente, per ciascun programma, spese non superiori ad un dodicesimo delle somme previste nel secondo esercizio dell’ultimo bilancio pluriennale deliberato, ridotte delle somme già impegnate negli esercizi precedenti e dell’importo accantonato al fondo pluriennale (la voce “di cui fondo pluriennale vincolato”), con esclusione delle spese tassativamente regolate dalla legge o non suscettibili di pagamento frazionato in dodicesimi.
La nuova impostazione ha comportato la necessità di prevedere anche per il 2013 uno stanziamento a tutti i nuovi capitoli, precedentemente creati sul 2012, mediante una corposa variazione al bilancio pluriennale, con riferimento all’anno 2013, (circostanza inusuale con la precedente modalità di contabilizzazione), al fine di rendere operativo l’ente durante l’esercizio provvisorio nei primissimi mesi dell’anno e consentire pertanto di poter assumere impegni ed accertamenti sul 2013: ad esempio, si è reso necessario attribuire uno stanziamento ai capitoli creati per le utenze (che prima non esistevano nel PEG del Comune di Andora) al fine di poter impegnare e pagare le bollette all’inizio del 2013 fino all’approvazione del bilancio di previsione 2013.
Gli stanziamenti sono stati attribuiti utilizzando il lavoro di codifica degli impegni già svolto per la riclassificazione dei capitoli.
Dal 2014 sarà possibile inoltre, in base al nuovo principio della competenza finanziaria potenziato elaborato dal tavolo tecnico per il 2014, effettuare variazioni agli stanziamenti di competenza dei macroaggregati compensative all’interno dei programmi e dei capitoli per la spesa, e compensative all’interno dei macroaggregati, anche prevedendo l’istituzione di nuovi capitoli (e analogamente per le entrate, effettuare variazioni agli stanziamenti di competenza delle entrate compensative all’interno della medesima tipologia e/o della medesima categoria, anche prevedendo l’istituzione di nuovi capitoli).
Il fondo svalutazione crediti – ora fondo crediti di dubbia esigibilità.
Altra attività compiuta nel 2012 è stata la definizione e la stima del fondo svalutazione crediti, rinominato a partire dal 2014 “fondo crediti di dubbia esigibilità”, capitolo destinato all’accantonamento di risorse per salvaguardare gli equilibri di bilancio dal rischio di insolvenza dei debitori dell’Ente.
La stima, anche in questo caso, è passata attraverso un quesito posto da chi scrive al tavolo tecnico presso il MEF circa la corretta modalità di calcolo, modalità che non risultava chiara e univoca nella lettura del DPCM: il tavolo tecnico ha pertanto fornito esplicitamente le tre formule matematiche alternative in base alle quali calcolare detto fondo svalutazione crediti.
Il calcolo previsto per gli Enti in sperimentazione risulta molto più severo e complicato rispetto a quello prescritto per gli altri enti dal D.L. 95/2012 (spending review): infatti è risultato necessario reperire per ciascuna entrata da svalutare i dati di accertamenti e riscossioni degli ultimi 5 anni, difficoltà soprattutto riferite alle entrate gestite fino al 2011 per cassa, come le sanzioni tributarie e le sanzioni al codice della strada, per le quali è stato necessario reperire dati extra contabili con la collaborazione di tutti gli uffici.
L’impatto finanziario sugli equilibri di bilancio è stato notevole, creando difficoltà nella quadratura del bilancio: proprio in relazione alla stima del fondo svalutazione crediti alcuni enti si sono ritirati dalla sperimentazione, confermando le difficoltà insite nella quantificazione e nella relativa copertura finanziaria di detto fondo.
Il metodo previsto inizialmente per il calcolo del fondo “a regime” risultava tuttavia in qualche modo critico in quanto, comportando il confronto tra gli accertamenti a residui iniziali con le rispettive riscossioni, rischiava di rappresentare più un fondo per “ritardati pagamenti” piuttosto che di svalutazione crediti: ad esempio, per le somme accertate relative a corrispettivi da servizi, che secondo il punto 3.8 dell’allegato 2) al DPCM 28.12.2011 devono essere imputate all’esercizio in cui il servizio è reso all’utenza, ma la cui scadenza di pagamento viene fissata nell’esercizio successivo, vi era il concreto rischio di dover accantonare somme eccessive, considerando come crediti di dubbia esigibilità crediti che invece risultano semplicemente e naturalmente rinviati nella riscossione.
Anche in questo caso il metodo di calcolo è stato, a seguito delle segnalazioni dei comuni sperimentatori, modificato a partire dall’esercizio 2014, consentendo di ricomprendere nelle riscossioni da confrontare con gli accertamenti d’entrata anche gli incassi realizzatisi sulla medesima entrata ed imputati a residuo sulle singole annualità, attenuando in maniera consistente le distorsioni provocate dal precedente metodo di calcolo.
I problemi informatici
Molte elaborazioni eseguite nel corso del 2012 sono inoltre state implementate, almeno inizialmente, senza l’ausilio di un software pronto per la nuova contabilità: è risultato pertanto necessario colloquiare con la ditta produttrice del programma di contabilità al fine di rendere il prodotto pronto a gestire sia i nuovi schemi di bilancio che le nuove modalità di contabilizzazione: il confronto con la software-house è stato pertanto assiduo e fondamentale per poter affrontare la sperimentazione, comportando sovente modifiche importanti di struttura del programma, situazione che ha ulteriormente aumentato il carico di impegno richiesto a tutti gli uffici, in primis ovviamente all’ufficio ragioneria.
In fase di predisposizione del bilancio 2013, impostato direttamente sui nuovi schemi (pur dovendo mantenere quelli previsti dal TUEL a scopi informativi), ci si è dovuti confrontare ad esempio con l’assenza di uno schema per la relazione programmatica, documento programmatorio sostitutivo della relazione previsionale programmatica: non essendo ancora stato approvato il relativo schema, si è deciso di utilizzare lo schema previsto per la relazione previsionale programmatica, facendo coincidere i programmi della relazione con le missioni del DPCM 28.12.2011 anziché con le funzioni TUEL, come era previsto per il Comune di Andora in base alla contabilità precedente.
Nel mese di Settembre 2013 è stato tuttavia approvato (allegato 12 al DPCM 28.12.2011) il principio della programmazione applicabile dal 2014, che, pur non approvando espressamente un modello di documento, ne dettaglia i contenuti.
Il Rendiconto
Premesso che il rendiconto 2012 è stato elaborato sugli schemi previsti dalla precedente normativa (TUEL), affiancando solo a scopi informativi i nuovi schemi contabili, tuttavia il riaccertamento dei residui e la determinazione dell’avanzo di amministrazione, comprensivo delle quote di fondo pluriennale vincolato sia di parte corrente che di parte capitale, sono avvenuti secondo i nuovi principi, seguendo in particolare quanto disposto dall’art. 14 del DPCM 28.12.2011 per il riaccertamento straordinario dei residui provenienti dalle gestioni precedenti al 2012, e dall’art. 7 per i residui relativi alla gestione 2012 (riaccertamento ordinario).
A seguito del lavoro capillare svolto da tutti gli uffici e coordinato dalla Ragioneria, in base al quale ogni impegno ed ogni accertamento sono stati rideterminati in relazione alla loro esigibilità effettiva, sono state approvate le deliberazioni di Giunta Comunale relative ai riaccertamenti ordinario e straordinario: le deliberazioni hanno comportato una variazione del bilancio pluriennale ad esercizio scaduto (la variazione è dei primi mesi del 2013) al fine di predisporre gli stanziamenti necessari ad accogliere gli impegni e gli accertamenti cancellati e reimputati al futuro in relazione all’esigibilità degli stessi.
Anche tale modalità di variazione rappresenta una novità assoluta nella gestione contabile, modalità che ha richiesto diversi chiarimenti ed approfondimenti da parte del tavolo tecnico ministeriale al fine di renderla concretamente applicabile.
Recentemente, inoltre, gli schemi di rendiconto applicabili dal 2014 (così come quelli del bilancio di previsione) sono stati oggetto di modifiche ed approfondimenti da parte del tavolo tecnico, sempre per renderli maggiormente chiari e significativi.
I riflessi della nuova contabilità sul patto di stabilità
Un altro aspetto su cui forte è stato l’impatto del nuovo metodo di contabilizzazione e classificazione è sicuramente la gestione del patto di stabilità.
Essendo il bilancio di previsione armonizzato un bilancio sia di competenza che di cassa, costituendo gli stanziamenti di cassa il limite ai pagamenti, è chiaro come le somme iscritte nelle previsioni di cassa della parte capitale sia in entrata che in spesa rappresentino un elemento fondamentale di verifica del rispetto degli obiettivi del patto di stabilità: in questo senso il bilancio armonizzato diventa una fonte trasparente non solo per la sostenibilità delle opere iscritte ai fini delle disponibilità di cassa, conferendo pertanto maggiore attendibilità alle previsioni, ma comporta una maggior attendibilità anche con riguardo alla sostenibilità del bilancio nei confronti degli obiettivi di finanza pubblica, in quanto tutti gli elementi necessari alla verifica degli obiettivi del patto di stabilità sono immediatamente fruibili dal bilancio: estremizzando, il prospetto previsto dal comma 18 dell’art. 31 della legge 183/2011 (legge di stabilità 2012) potrebbe essere automaticamente calcolato direttamente dagli stanziamenti di bilancio (di competenza e di cassa), risultando chiaro quando le previsioni del piano delle opere superino le reali disponibilità imposte dal patto di stabilità.
Conclusioni
Il lavoro svolto fino ad oggi nel Comune di Andora è stato complesso e impegnativo, ma altri campi d’attività rimangono ancora da approfondire, come la contabilità economica – patrimoniale ed il bilancio consolidato con le società partecipate (l’Ente ne ha rinviato l’applicazione al 2013).
In questo senso, quindi, il rinvio al 2015 dell’entrata in vigore della nuova contabilità a tutti gli enti rappresenta un’ulteriore possibilità per affinare gli aspetti critici e risolvere tutte le questioni: l’ampliamento della platea degli enti sperimentatori non potrà che giovare alla buona riuscita della sperimentazione.
La nuova contabilità rappresenta sicuramente una sfida impegnativa per qualsiasi ente: è risultata fondamentale e preziosa la possibilità di condividerne il percorso insieme agli ambienti tecnici del MEF, ma è auspicabile che il nuovo sistema sia esteso a tutte le pubbliche amministrazioni affinché le esigenze conoscitive che essa si propone, nonché una maggior attendibilità del bilancio del “Paese Italia” di fronte all’Europa, siano effettive e non solo parziali.
In sostanza, occorre che tutto il comparto pubblico si muova secondo regole armonizzate e che tutti concorrano in egual misura al raggiungimento di quei risultati di trasparenza che l’Europa tanto ci chiede, evitando di lasciare i soliti enti locali a “trainare”, addossando sugli stessi l’onere di bilanciare squilibri di cui non sempre sono responsabili.
(Dott.ssa Selene Preve)