IN POCHE PAROLE…
Il passaggio istruttorio sulla valutazione della congruità degli oneri aziendali sulla sicurezza si pone come obbligatorio ed autonomamente escludente rispetto all’analisi del livello complessivo dei prezzi e degli altri costi di cui l’offerta economica si compone.
La stazione appaltante non può omettere specifica istruttoria al fine di verificare le ragioni dello scostamento tra il valore “zero” indicato in offerta per tali oneri e quello indicato come presunto nelle tabelle ministeriali.
Tar Piemonte, Torino, sez, II, sentenza 20 gennaio 2023, n. 77 – Pres. Bellucci, Est. Faviere
Gli oneri della sicurezza costituiscono costi aziendali, dovuti alle misure obbligatorie per legge, per la gestione del rischio “proprio” connesso all’attività svolta e alle misure operative gestionali (come identificati sostanzialmente nel documento di valutazione dei rischi di cui all’art. 18 del D.Lgs. n. 81/2008 ed includono i DPI, la sorveglianza sanitaria, la gestione delle emergenze, l’addestramento e l’informazione, il servizio di prevenzione e protezione) della singola impresa.
A margine
Il caso – L’impresa seconda classificata impugna l’aggiudicazione di una procedura aperta per l’affidamento di un servizio di portierato, centralino, telecontrollo e servizi accessori lamentando la violazione dell’art. 95, comma 10, e dell’art. 97 comma 5 del D.Lgs. n. 50/2016, dell’art. 26 del D.Lgs. n. 81/2008 nonché del disciplinare di gara a fronte della quantificazione pari a zero degli oneri per la sicurezza aziendali operata dalla impresa aggiudicataria nella propria offerta economica.
Ciò a fronte di un disciplinare di gara che evidenziava la necessità di indicare nel modello predisposto per l’offerta economica “la stima dei costi aziendali relativi alla salute ed alla sicurezza sui luoghi di lavoro di cui all’art. 95, comma 10 del Codice. Detti costi relativi alla sicurezza connessi con l’attività d’impresa dovranno risultare congrui rispetto all’entità e le caratteristiche delle prestazioni oggetto dell’appalto” e della mancata verifica, in sede di verifica di anomalia dell’offerta ai sensi dell’art. 97, comma 3 del D.Lgs. n. 50/2016 in ordine alla quantificazione a “zero” di tali oneri.
Nelle proprie difese l’amministrazione si limita ad riportare che il costo orario offerto dall’aggiudicatario è maggiore di quello offerto dalla ricorrente (15,07 euro contro 12,50 euro), che i costi della sicurezza per l’eliminazione delle interferenze sono assenti e che la scelta di non effettuare l’istruttoria sulla componente degli oneri aziendali per la sicurezza discende dal fatto che i servizi oggetto dell’appalto sono di tipo immateriale (gestione centralino, numeri verdi, gestione della corrispondenza, sorveglianza e custodia accessi, telesorveglianza e ispezione locali) e richiedono pertanto minime misure di sicurezza. Deduce pertanto di non aver ritenuto incongrua la indicazione a zero dei costi per la sicurezza.
La sentenza
Il Tar accoglie il ricorso disponendo l’annullamento dell’aggiudicazione e la nuova valutazione della congruità dell’offerta dell’impresa controinteressata.
Sulla questione si ricorda che l’art. 97, comma 5, del D.Lgs. n. 50/2016, nel descrivere il procedimento di anomalia, dispone che la stazione appaltante “esclude” l’offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti o se ha accertato che l’offerta è anormalmente bassa in quanto sono incongrui gli oneri aziendali della sicurezza di cui all’articolo 95, comma 10, rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi e delle forniture.
In sostanza il passaggio istruttorio sulla valutazione della congruità degli oneri aziendali si pone come obbligatorio ed autonomamente escludente rispetto all’analisi del livello complessivo dei prezzi e degli altri costi di cui l’offerta si compone (retribuzioni, costi del personale, degli obblighi di cui all’art. 105 e di cui all’art. 30, comma 3 del D.Lgs. n. 50/2016).
Tale carenza istruttoria assume rilevanza determinante per la valutazione di congruità poiché il codice attribuisce a tale componente di costo valore essenziale per l’offerta.
A nulla rileva il fatto che la stazione appaltante abbia ritenuto inesistenti i costi interferenziali per la sicurezza, giacché trattasi di due grandezze aventi scopo e funzioni diverse. Gli oneri della sicurezza costituiscono costi aziendali, dovuti alle misure obbligatorie per legge, per la gestione del rischio “proprio” connesso all’attività svolta e alle misure operative gestionali (come identificati sostanzialmente nel documento di valutazione dei rischi di cui all’art. 18 del D.Lgs. n. 81/2008 ed includono i DPI, la sorveglianza sanitaria, la gestione delle emergenze, l’addestramento e l’informazione, il servizio di prevenzione e protezione) della singola impresa. I costi interferenziali per la sicurezza sono invece connessi alle prestazioni da svolgere sui luoghi in cui l’appalto viene eseguito, la cui determinazione è rimessa alla stazione appaltante (ai sensi dell’art. 23, commi 15 e 16 del codice, nonché dell’art. 26 del D.Lgs. n. 81/2008) nei documenti di gara e, per i lavori, nel PSC (per i quali l’art. 97, comma 6, del codice non ammette giustificativi e ribassi).
Nel caso di specie, peraltro, le tabelle ministeriali applicate dall’aggiudicataria per la valutazione della congruità del valore della manodopera (per il settore multiservizi) indicano espressamente che il costo aziendale minimo annuo pro capite della sicurezza (D.P.I., visite mediche, D.Lgs. n. 81/2008 e s.m.i.) è pari ad euro 200,00, con riferimento al personale di livello impiegatizio.
A fronte di tale elemento la stazione appaltante non poteva omettere specifica istruttoria al fine di verificare le ragioni dello scostamento tra il valore “zero” indicato in offerta e quello indicato come presunto nelle tabelle ministeriali.
A nulla rileva, infine, che le prestazioni oggetto di appalto siano considerate dalla stazione appaltante “immateriali” o di scarso impatto in tema di sicurezza, giacché, non trattandosi di prestazioni propriamente intellettuali (unico caso che la norma ammette per escludere l’obbligo de quo), la stazione appaltante aveva comunque l’onere di accertare la congruità dell’offerta in punto di oneri per la sicurezza.
Del resto la stessa documentazione di gara lascia intendere che l’amministrazione avesse previsto e ritenuto doverosa la quantificazione di tali voci di costo. Queste ultime hanno costituito altresì oggetto di attenzione da parte della commissione di gara che espressamente ne ha preso atto nei propri verbali, a testimonianza della non irrilevanza attribuita a tale componente dell’offerta.
Conseguenze dell’incompleta valutazione dell’anomalia dell’offerta – Il provvedimento istruttorio con cui il responsabile del procedimento ha condotto e concluso, in senso positivo, l’esame di anomalia dell’offerta è illegittimo così come lo è il derivato provvedimento di aggiudicazione per difetto di istruttoria in relazione alla valutazione dei costi di sicurezza, azzerati nell’offerta della controinteressata.
Sarà quindi necessario riattivare la fase di verifica di anomalia dell’offerta, giusto l’insegnamento giurisprudenziale secondo il quale “l’annullamento giudiziale del provvedimento con cui in una gara pubblica l’amministrazione si è pronunziata sulla anomalia dell’offerta determina di regola la rivalutazione della questione da parte della stessa amministrazione” (Cons. Stato, sez. V, 21/03/2022, n. 2049, conforme Cons. Stato, sez. V, 2/11/2020, n. 6761).
Non emerge infatti chiaramente nella specie – né può essere autonomamente apprezzato dal giudice – un esito valutativo finale sulla sostenibilità economica dell’offerta contestata in relazione al costo di sicurezza, né emergono altre cause per le quali l’offerta andava comunque esclusa.
L’annullamento dei provvedimenti non comporta pertanto il necessario e automatico affidamento della commessa in favore della ricorrente, bensì la necessità di una rivalutazione dell’anomalia dell’offerta da parte della stazione appaltante sulla base di quanto sopra indicato.