IN POCHE PAROLE…
Perché e come stimare correttamente il valore di ciascun contratto, facendo attenzione alla metodologia prevista dal codice dei contratti, diversa per gli appalti e le concessione e, nell’ambito degli appalti, per alcune specifiche tipologie di contratti, di frequente utilizzati anche dagli enti locali.
In lieve rialzo, dal 1° gennaio 2022, gli importi delle nuove soglie UE, ma fermi quelli per i servizi sociali e i servizi specifici di cui all’All. IX al codice dei contratti pubblici.
I DOCUMENTI
Regolamenti UE sulle soglie: nn. 2021/1950; 2021/1951; 2021/1952 ; 2021/1953
Valore dei contratti
La corretta stima del valore di ciascun contratto è rilevante a diversi fini. Innanzitutto, permette la giusta scelta del sistema di selezione degli operatori, secondo le regole dettate dal codice dei contratti per il sotto o sopra soglia di rilevanza comunitaria, di stabilire il conseguente livello di pubblicità obbligatoria e di verificare, nel periodo emergenziale (attualmente fino al 30 giugno 2023), se per i lavori pubblici sopra soglia sussista o meno l’obbligo della costituzione del collegio consultivo tecnico presso la stazione appaltante [1].
Per il sotto soglia, poi, la corretta stima del valore rileva:
(i) ai fini delle modalità procedurali di affidamento, essendo previste per le ulteriori infra-soglie procedure diverse di scelta dell’affidatario, a regime, nell’art. 36 del codice dei contratti (: affidamento diretto puro; affidamento diretto mediato dall’obbligatoria consultazione di un numero minimo di operatori; procedura negoziata; procedura ordinaria per lavori pubblici oltre un certo valore), e, in via transitoria fino al 30 giugno 2023, nella normativa derogatoria emergenziale introdotta nel 2020 e 2021[2] (: affidamento diretto puro entro certi limiti di valore; procedura negoziata fino alle soglie UE con obbligo di consultazione di un numero minimo di operatori variabile in relazione a diverse soglie di valore);
(ii) per individuare le modalità di pubblicità per i lavori nel caso di scelta della procedura ordinaria con termini ridotti (art. 36, comma 9);
(iii) per stabilire il valore-soglia ai fini delle regole da applicare per l’attuazione delle verifiche dei requisiti in capo all’affidatario, in base allo schema dell’ANAC inserito nelle Linee guida sul sottosoglia del 2016 che individua verifiche diverse per ciascuna delle tre soglie previste (fino a 5.000 e a 20.000, oltre 20.000 €) [3].
La stima del valore del contratto rileva, ancora, ai fini dell’obbligo o meno di aggregazione per i comuni non capoluogo[4], regola sospesa fino al 30 giugno 2023[5], salvo per quanto riguarda le procedure relative gli interventi previsti nel PNRR e nel PNC [6]; e per controllare se il valore rientra nel limite entro il quale è possibile bypassare l’obbligo del MEPA, ad oggi fissato in un importo non speriore a 5.000 euro, IVA esclusa [7].
Il valore stimato del contratto, inoltre, costituisce la base di riferimento per calcolare l’importo della garanzia provvisoria. Serve per decidere se è obbligatoria o meno, per i lavori, la programmazione a valenza triennale (da 100.000 €) e per i servizi e le forniture, quella a valenza biennale (da 40.000 €)[8]. Tale valore, com’è ovvio, deve essere aggiornato, in pratica, al momento dell’adozione della determinazione a contrarre [9].
L’importo stimato, poi, è quello da indicare in occasione della richiesta del codice identificativo di gara (CIG) e serve per determinare la misura del contributo da pagare all’ANAC da parte dei concorrenti e della stazione appaltante [10].
E, dulcis in fundo, la stima corretta del valore del contratto consente di sottrarsi all’eccezione di violazione del c.d. divieto di artificioso frazionamento, previsto se la disaggregazione dell’appalto è effettuata volutamente per evitare l’applicazione delle norme del codice relative alle soglie europee, in mancanza di oggettive ragioni giustificative.
Metodologia di stima
Il codice stabilisce una differente metodologia per determinare il valore stimato del contratto, a seconda che si tratti di appalti o di concessioni.
Inoltre, prevede regole particolari per alcune tipologie di contratti, per quelli suddivisi in lotti e per i contratti misti.
Appalti – Per gli appalti di lavori, servizi e forniture il metodo di calcolo è previsto dall’art. 35 del codice dei contratti pubblici. Il valore corrisponde all’importo massimo pagabile all’appaltatore, al netto dell’IVA e/o di altre imposte e contributi di legge, stimato dalla stazione appaltante, ivi comprese opzioni e rinnovi, e premi o pagamenti per i candidati o gli offerenti, se previsti in progetto.
L’importo stimato, quindi, non coincide con quello a base della gara, ma è pari alla somma di tale entità, degli oneri per la sicurezza dovuti a rischi da interferenze non soggetti a ribasso, e di eventuali opzioni, rinnovi, premi e pagamenti per i candidati o gli offerenti.
Giova evidenziare che l’importo stimato non deve includere l’IVA, imposta che va indicata solo nel quadro economico ai fini di determinare l’esatto ammontare della spesa (e, per gli enti locali, della prenotazione dell’impegno e poi dell’impegno di spesa da assumere ai sensi degli articoli 183 e 191 del TUEL 267/2000).
Regole particolari sono dettate dall’art. 35, fra l’altro, per gli appalti da aggiudicare per lotti, per i contratti misti, per i servizi e le forniture da rinnovare entro un certo periodo di tempo, per la locazione finanziaria, la locazione e l’acquisto a riscatto di prodotti, per i servizi assicurativi, bancari e finanziari, per gli incarichi di progettazione, per i servizi senza un prezzo complessivo di durata inferiore o superiore a 48 mesi, ecc.
Appalti per lotti – Per gli appalti suddivisi in lotti (funzionali per il lavori e prestazionali per i servizi e forniture, secondo le definizioni previste all’art. 3, comma 1, lett. qq) e ggggg) del codice dei contratti), anche da aggiudicare separatamente, occorre calcolare, per i lavori e i servizi, che possano dar luogo ad appalti aggiudicati per lotti distinti, l’importo stimato di tutti i lotti, aggiungendo ai (soli) lavori le forniture e servizi messi a disposizione dall’aggiudicatario se necessari ai lavori; l’importo stimato di tutti i lotti è previsto anche per le forniture omogenee, che possano dar luogo ad appalti aggiudicati per lotti distinti.
Se il valore cumulato è pari o superiore alle soglie di rilevanza europea, la conseguenza è sempre che le relative disposizioni del codice si applicano a ciascun lotto. L’art. 35 del codice prevede, però, una deroga se ricorrono ambedue le seguenti due condizioni: (a) valore per ciascun lotto non superiore a 80.000 euro per servizi e forniture e a 1.000.000 euro per lavori; (b) valore cumulato di tali lotti non superiore al 20% del valore complessivo dei lotti frazionati. A tali condizioni, al singolo mini-lotto non si applicano le disposizioni previste per il “soprasoglia”, anche se l’importo cumulato dei lotti è pari o superiore alla soglia europea.
Appalti misti – Regole specifiche per la determinazione del valore stimato, valutato dalla stazione appaltante sono poi dettate dal comma 15 dell’art. 35 per i contratti misti di servizi e forniture.
Per questa tipologia di contratti misti, comprendente congiuntamente servizi e forniture, il valore del contratto è dato dalla somma del valore totale dei servizi e delle forniture compresa la posa in opera o l’installazione del bene acquisito; tale criterio differisce, quindi, da quello del pari aritmetico, scelto dall’art. 28 dello stesso codice per determinare l’oggetto principale del contratto misto di servizi e forniture e consistente in quello con un importo di valore stimato più elevato tra quelli dei rispettivi servizi o forniture.
Servizi tecnici Per gli incarichi di progettazione, coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, direzione dei lavori, direzione dell’esecuzione. coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione, di collaudo, il comma 14 dell’art. 35 prescrive che il valore è dato dagli onorari, commissioni da pagare e altre forme di remunerazione.
Servizi assicurativi. Per questi servizi, il valore stimato corrisponde ai premi da pagare o ad altre forme di remunerazione. Per i servizi di brokeraggio, occorre prendere a riferimento la percentuale di remunerazione sul totale della massa dei contratti gestiti (difficilmente stimabile, però, prima dell’esito della gara), oppure uno dei criteri suggeriti dall’ANAC (allora Avcp) nel 2013 [11]: a) situazione attuale con commissioni calcolate sui premi futuri e a carico delle imprese; b) commissioni calcolate sui premi passati e a carico delle imprese; c) remunerazione diretta del broker da parte della stazione appaltante.
Servizi bancari o altri servizi finanziari. Per questi servizi (accensione mutui presso un istituto di credito, servizi di tesoreria, ecc. ), il valore è dato da onorari, commissioni da pagare, interessi e altre forme di remunerazione eventualmente previste.
Forniture e servizi con caratteri di regolarità o soggetti a rinnovo periodico. Il comma 12 dell’art. 35 descrive i seguenti criteri per la determinazione del valore del contratto: a) il valore reale complessivo dei contratti analoghi succedutisi, che si sono conclusi nel corso dei dodici mesi precedenti o dell’esercizio precedente, rettificato, ove possibile, al fine di tenere conto dei cambiamenti in termini di quantità o di valore che potrebbero sopravvenire nei dodici mesi successivi al contratto iniziale; b) il valore stimato complessivo dei contratti succedutisi, che sono stati aggiudicati nel corso dei dodici mesi successivi alla prima consegna o nel corso dell’esercizio, se questo è superiore ai dodici mesi.
Concessioni – Per le concessioni, invece, la metodologia di calcolo del valore stimato è contenuta nell’art. 167 del codice dei contratti pubblici, secondo cui «1. Il valore di una concessione, ai fini di cui all’articolo 35, è costituito dal fatturato totale del concessionario generato per tutta la durata del contratto, al netto dell’IVA, stimato dall’amministrazione aggiudicatrice o dall’ente aggiudicatore, quale corrispettivo dei lavori e dei servizi oggetto della concessione, nonché’ per le forniture accessorie a tali lavori e servizi».
Il valore del contratto di concessione è costituito, quindi, dal fatturato totale del concessionario generato per tutta la durata del contratto, al netto dell’IVA. Il valore deve essere stimato dall’amministrazione aggiudicatrice secondo un metodo oggettivo da specificare nei documenti della concessione, tenendo conto, fra l’altro, degli introiti derivanti dal pagamento, da parte degli utenti, dei lavori e dei servizi, di qualsiasi vantaggio finanziario conferito al concessionario e di qualsivoglia forma e diverso vantaggio economico comunque demandato ai candidati o agli offerenti.
Le stesse regole valgono per il project financing realizzato mediante lo strumento della concessione.
La corretta individuazione nel bando del “valore della concessione” è di preliminare importanza ai fini di ponderare la congruità dei requisiti speciali di partecipazione, valutare il livello di pubblicità del bando di gara e determinare l’importo della garanzia.
Nelle concessioni l’amministrazione aggiudicatrice ha il dovere di stimare il volume dei ricavi anche al fine di orientare gli operatori economici circa la dimensione economica del servizio. Resta fermo che ciascun operatore economico rimane libero, assumendosi il rischio imprenditoriale, di organizzare i propri mezzi e l’offerta del servizio, allo scopo di massimizzare il guadagno derivante dalla concessione, e, quindi, di ipotizzare con l’offerta che la gestione del servizio consenta la realizzazione di ricavi più ampi di quelli stimati dall’amministrazione concedente e da questa indicati nella legge di gara, assumendosi il rischio delle proprie valutazioni (TAR Catanzaro, 25.10.2017 n. 1600; T.A.R. Lazio, sez. II, 25 luglio 2016, n. 8439).
E da ultimo, ma non per importanza, per evitare di incorrere nel divieto di cui all’art. 30, comma 2, del codice dei contratti, secondo cui le stazioni appaltanti, allo scopo di favorire o svantaggiare indebitamente taluni operatori non possono limitare in alcun modo artificiosamente la concorrenza al fine di svantaggiare o favorire alcuni operatore o, nelle procedure di aggiudicazione delle concessioni, compresa la stima del valore, taluni lavori, forniture o servizi.
Nuove soglie UE
Come previsto dall’art. 35, comma 3, del codice dei contratti pubblici, le soglie UE sono aggiornate con Regolamento europeo, che trova applicazione diretta nell’ordinamento dei Paesi membri senza bisogno di recepimento da parte della legislazione di ciascun Stato membro.
Dal 1° gennaio 2022 sono scattate le nuove soglie di rilevanza per le quali trova applicazione la normativa comunitaria sugli appalti pubblici. I precedenti valori-soglia erano state fissati nel 2019 per il 2020-2021[12].
I regolamenti aggiornati con i provvedimenti della Commissione europea sono stati pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale UE n. L398 dell’11 novembre 2021:
- Regolamento delegato (UE) 2021/1950del 10 novembre 2021 che modifica la direttiva 2009/81/CE/ del Parlamento europeo e del Consiglio, per quanto riguarda le soglie degli appalti di forniture, servizi e lavori e dei concorsi di progettazione nei settori della difesa e della sicurezza
- Regolamento delegato (UE) 2021/1951del 10 novembre 2021 che modifica la direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda le soglie delle concessioni.
- Regolamento delegato (UE) 2021/1952 del 10 novembre 2021 che modifica la direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda le soglie di appalti di forniture, servizi e lavori e dei concorsi di progettazione nei settori ordinari.
- Regolamento delegato (UE) 2021/1953 del 10 novembre 2021 che modifica la direttiva 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda le soglie di appalti di forniture, servizi e lavori e dei concorsi di progettazione nei settori speciali.
Settori ordinari
- €5.382.000(2021: 5.350.000 €) per gli appalti pubblici di lavori e per le concessioni (Regol. UE 152/2021);
- €140.000 (2021: 139.000 €) per gli appalti pubblici di forniture, di servizi e per i concorsi pubblici di progettazione aggiudicati dalle amministrazioni aggiudicatrici che sono autorità governative centrali;
- € 215.000 (2021: 204.000 €) per gli appalti pubblici di forniture, di servizi e per i concorsi pubblici di progettazione aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici sub-centrali (Regol. UE 150/2021)
- € 750.000 (2021: 750.000 € ) per gli appalti di servizi sociali e di altri servizi specifici elencati all’allegato IX.
Settori speciali
- € 5.382.000 per gli appalti di lavori;
- € 431. 000 per gli appalti di forniture, di servizi e per i concorsi pubblici di progettazione;
- € 1.000.000 (importo inalterato di 1.000.000 euro) per i contratti di servizi, per i servizi sociali e altri servizi specifici elencati all’allegato IX.
Giuseppe Panassidi, avvocato in Verona
NOTE
[1] Art. 6 del D.L. 76/2020, come convertito nella L. 120/2020, e successive modificazioni.
[2] Il 30 giugno 2023 è il termine massimo, salvo poche eccezioni, entro il quale devono essere adottate le determinazioni a contrarre per l’applicazione della normativa emergenziale derogatoria prevista dal DL 76/2020 e dal DL 77/2021.
[3] L’ANAC, ai sensi dell’art. 36, comma 7, del codice, ha individuato le odalità di verifiche dei requisiti in capo all’affidatario con una modifica alle Linee guida n. 4 del 2016, e successive modificazioni (in attesa del regolamento unico).
[4] Art. 37 D.Lgs. 50/2016
[5] Art. 52 D.L. 76/2021, conv. dalla L. 108/2021
[6] Art. 52, comma 1.2, del D.L. n. 77/2021, Comunicato del 17 sett. 2021 del Dipartimento per gli afafri Interni e Territoriali
[7] Art. 1, c. 502, L. n. 208 /2015
[8] Art 21 del D.lgs n. 50/2016
[9] L’art. 35, comma 7, del D.Lgs n. 50/2016 individua il momento di determinazione del valore del contratto nell’invio dell’avviso di indizione di gara o del bando di gara e, per le procedure senza bando, nell’avvio della procedura di affidamento del contratto.
[10] ANAC contributi in sede di gara – www.anticorruzione.it (cfr FAQ B9).
[11] ANAC (allora Avcp), determinazione 13 marzo 2013, n. 2, in GURI, SG, n. 80, del 5-4-2013.
[12] Regolamenti delegati (UE) 2019/1827- 2019/1828- 2019/1829; Regolamento 2019/1830 del 30 ottobre 2019