La scelta del modello di erogazione del servizio sociale professionale è rimessa alla discrezionalità dell’amministrazione procedente, che ben può scegliere di ricorrere all’affidamento a terzi sulla base della disciplina contenuta nel codice dei contratti in tema di affidamenti sotto soglia comunitaria.
La determinazione del corrispettivo posto a base di gara deve rispecchiare i singoli elementi che compongono le prestazioni richieste e il loro valore.
Anac, delibera 27 febbraio 2019, n. 147
A margine
Il fatto
Un Comune, carente di personale dipendente dotato della necessaria professionalità e a causa dei vincoli in materia di assunzione di personale e di conferimento di incarichi di collaborazione, non dispone della figura dell’assistente sociale.
Per questi motivi, l’Ente avvia pertanto una procedura di selezione, preceduta da un avviso a manifestare interesse finalizzato ad individuare gli operatori da invitare, per l’affidamento di un appalto di servizi sociali per un anno, mediante richiesta di offerta (RdO) sul MEPA rivolta agli iscritti all’Albo Regionale delle istituzioni assistenziali di cui all’art. 26 della LR. 9 maggio 1986, n. 22, recante «Riordino dei servizi e delle attività socio-assistenziali in Sicilia». Tale scelta è motivata dalla facoltà, riconosciuta ai Comuni dall’art. 20 della richiamata legge n. 22/1986, di realizzare i servizi socio-assistenziali mediante la stipula di convenzioni con enti iscritti nell’albo regionale.
L’Ordine professionale degli assistenti sociali della Regione e lo stesso Comune chiedono all’ANAC un parere di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del d.lgs. n. 50/2016.
In particolare, l’Ordine professionale sostiene che:
- la normativa in tema di appalti pubblici non può trovare applicazione relativamente all’attività professionale di assistente sociale, in quanto di natura intellettuale ed esclusa dall’ambito di applicazione del codice in base all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 50/2016;
- la legge n. 205/2017 (art. 1, commi 487 e 488) ha introdotto la disciplina dell’equo compenso, che si applica nei rapporti professionali con soggetti pubblici, non rispettata nel caso in esame.
Gli istanti chiedono quindi all’Autorità di valutare, in riferimento alla procedura in oggetto, se sia legittimo provvedere all’affidamento del servizio sociale professionale mediante RdO sul MEPA e se il corrispettivo previsto per lo svolgimento del servizio sia stato determinato correttamente, tenuto conto che esso è stato valutato sulla base dei compensi previsti dal CCNL delle cooperative sociali, in funzione del profilo professionale richiesto, incrementato di una percentuale del 4% per spese generali e del 2% per spese di gestione dell’impresa.
La delibera
L’Autorità ricorda che l’appalto in questione riguarda un affidamento di servizi sociali di importo inferiore a 40.000 euro richiamando il parere del Consiglio di Stato n. 2052 del 20 agosto 2018 in merito alla normativa applicabile agli affidamenti di servizi sociali alla luce del d.lgs. n. 50/2016 e del d.lgs. n. 117/2017 (codice del terzo settore).
Il Consiglio di Stato ha sottolineato che, mentre il vecchio codice dei contratti escludeva i servizi sociali dalla normativa appalti, l’attuale codice, viceversa, non solo non reca alcuna esplicita esclusione dei servizi sociali dal proprio ambito di applicazione, ma detta in proposito plurime disposizioni, che rendono evidente la sottoposizione anche di tali servizi alla normativa codicistica (cfr. ad es. artt.: 35; 70; 72; 95; 140; 142; 143).
Di regola dunque l’affidamento dei servizi sociali, comunque sia disciplinato dal legislatore nazionale, deve rispettare la normativa pro-concorrenziale di origine europea, pertanto la disciplina del d.lgs. n. 50/2016, sia pure con il regime alleggerito di cui agli artt. 142 e 143, prevale sulle difformi previsioni del codice del terzo settore, ove in conflitto.
Su questa linea l’Autorità, già nella delibera n. 966 del 14.9.2016, aveva specificato che i principi affermati nella propria determinazione n. 32 del 20 gennaio 2016 recante “Linee guida per l’affidamento di servizi sociali”, sebbene adottata sotto il vigore del d. lgs. n.163/2006, possono ritenersi validi anche in vigenza del d.lgs. n. 50/2016. Nella determinazione in questione l’Autorità aveva precisato che l’erogazione dei servizi alla persona può avvenire mediante diversi strumenti, la cui scelta è rimessa alla discrezionalità dell’amministrazione procedente. Tra gli strumenti normativamente previsti, l’amministrazione ben può scegliere di ricorrere alle procedure previste dal codice dei contratti.
Nel caso in esame, trattandosi di un affidamento di importo pari a euro 8.196,72, trova applicazione l’art. 142, comma 5-octies, del d.lgs. n. 50/2016, che richiama l’art. 36 del medesimo decreto legislativo.
Trattandosi di un affidamento diretto ai sensi dell’art. 36, comma 2, lett. a), anche alla luce delle indicazioni contenute nelle Linee guida sulle procedure di affidamento di contratti pubblici sotto soglia, l’Autorità non ravvisa preclusioni all’utilizzo dello strumento della richiesta di offerta tramite il MEPA.
Per quanto riguarda poi la determinazione del corrispettivo, l’ANAC rileva che i richiami normativi in tema di “equo compenso” non appaiono conferenti in quanto riferiti specificamente alle prestazioni professionali rese da avvocati.
Tuttavia, come già indicato nella richiamata determinazione n. 32 del 20 gennaio 2016, nella fissazione dell’importo a base di gara per l’affidamento di servizi sociali, le stazioni appaltanti non devono limitarsi a una generica e sintetica indicazione del corrispettivo, ma devono indicare con accuratezza e analiticità i singoli elementi che compongono la prestazione e il loro valore.
Tale stima, in termini di numero di ore di lavoro/interventi/prestazioni, va effettuata già in fase di programmazione e deve tenere conto delle figure professionali da impiegare, dell’impegno orario e delle categorie di appartenenza (nonché di quanto previsto dall’art. 23, comma 16, del d.lgs. n. 50/2016).
Nella documentazione di gara in esame è indicato un valore complessivo dell’appalto, corrispondente ad un costo orario convenzionale di euro 23,31 (comprensivo del 4% delle spese generali e del 2% delle spese di gestione), tuttavia le prestazioni richieste sono semplicemente elencate (es.: operare per definire la risposta ai bisogni dei singoli e delle famiglie; intervenire nelle operazioni di affidi familiari; interventi per l’immigrazione e l’integrazione), senza che ne venga fornita alcuna quantificazione, rendendo quindi indeterminato l’effettivo impegno richiesto e concretizzando uno stato di incertezza che impedisce la formulazione ponderata di un ribasso sull’importo complessivamente indicato.
L’ANAC ritiene, invece, che la determinazione del corrispettivo posto a base di gara debba rispecchiare i singoli elementi che compongono le prestazioni richieste e il loro valore.