Il D.Lgs. 4 marzo 2014, n. 46 prevede la generale depenalizzazione dell’inosservanza delle prescrizioni dell’autorizzazione integrata ambientale (AIA), riservando residue ipotesi penalistiche ai casi di maggiore gravità. Tuttavia, il d.lgs. 46/2014 non accompagna la depenalizzazione della violazione delle prescrizioni dell’AIA con una disciplina transitoria corrispondente agli articoli 40 e 41 della legge n. 689/1981. Come enunciato anche dalla la recente sentenza Cassazione penale, Sez. III, (11 giugno 2014) 1° ottobre 2014, n. 40532), da ciò deriva per i processi penali già pendenti l’esclusione dell’obbligo di trasmissione degli atti dall’autorità giudiziaria alla pubblica amministrazione competente all’irrogazione delle sanzioni amministrative.
Il d.lgs. 4 marzo 2014, n. 46 – Il decreto recante “Attuazione della direttiva 2010/75/Ue relativa alle emissioni industriali (prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento)” ha riformato l’impianto sanzionatorio delle autorizzazioni integrate ambientali (AIA). Il nuovo regime sanzionatorio dell’inosservanza delle prescrizioni dell’autorizzazione integrata ambientale è contenuto nei commi 2, 3 e 4 dell’articolo 29-quattuordecies del D.lgs. n. 152/2006. Per le violazioni delle AIA cambia la prospettiva punitiva: mentre il previgente sistema assoggettava a sanzione penale ogni inosservanza dei provvedimenti AIA, per il legislatore del 2014 la sanzione amministrativa è la regola e le fattispecie penali rappresentano eccezioni limitate ai casi più gravi.
Si tratta di una generale depenalizzazione delle violazioni delle prescrizioni dell’autorizzazione integrata ambientale o di quelle imposte dall’autorità competente, in cui la contravvenzione penale punita con l’ammenda da 5.000 a 26.000 euro è sostituita con l’illecito amministrativo assoggettato a sanzione amministrativa pecuniaria di 1.500-15.000 euro.
Residue ipotesi penalistiche sono riservate alle più gravi violazioni delle prescrizioni autorizzative, secondo uno schema a tutele crescenti: il comma 3 dell’art. 29-quattuordecies prevede un sottoinsieme di casi che permangono assoggettati alle medesime sanzioni penali vigenti prima della modifica introdotta dal d.lgs. n. 46/2014 (sola pena pecuniaria da 5.000 a 26.000 euro); il comma 4 contempla un più ristretto nucleo di ipotesi maggiormente pericolose, con pene inasprite rispetto alle tutele penali previgenti mediante l’introduzione della pena detentiva accanto a quella pecuniaria (ammenda da 5.000 euro a 26.000 euro e arresto fino a due anni).
Il d.lgs. n. 46/2014, pubblicato in Gazzetta ufficiale Serie Generale n. 72 del 27 marzo 2014 – Supplemento ordinario n. 27, è entrato in vigore l’11 aprile 2014.
Il problema del periodo transitorio – Quid iuris per i reati di violazione delle prescrizioni dell’AIA commessi prima della data di entrata in vigore del d.lgs. 46/2014? Di regola, il problema della successione di leggi è risolto dal diritto positivo mediante l’introduzione di norme transitorie espresse, che ammettono, in deroga al principio di legalità stabilito dall’art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689, l’applicazione di una sanzione amministrativa a fatti commessi anteriormente all’entrata in vigore della legge che tale sanzione prevede, imponendo sul piano processuale un obbligo per il giudice penale di trasmettere gli atti all’autorità amministrativa: (1). in tal modo si risolve alla radice il problema di un eventuale vulnus al principio di legalità enunciato dall’art. 1 della legge n. 689/1981, poiché la diversa ed espressa previsione derogatoria deriverebbe anch’essa da fonte normativa di pari rango. Invece, nel d.lgs. n. 46/2014 non vi è traccia di una disciplina transitoria corrispondente agli articoli 40 e 41 della legge n. 689/1981. Dalla lacuna normativa discende l’inapplicabilità delle nuove sanzioni amministrative alle violazioni ricadenti nel comma 2 dell’articolo 29-quattuordecies commesse prima dell’11 aprile 2014 (2). Inoltre, per i processi penali già pendenti alla data dell’11 aprile 2014, se le condotte non rientrano nei commi 3 e 4 dell’articolo 29-quattuordecies, l’autorità giudiziaria pronuncia sentenza assolutoria perché il fatto2 non è più previsto dalla legge come reato, senza possibilità di trasmettere gli atti dall’autorità giudiziaria alla pubblica amministrazione competente all’irrogazione delle nuove sanzioni amministrative introdotte dal comma 2 dell’articolo 29-quattuordecies del d.lgs. n. 152/2006.
Sullo sfondo della vicenda si staglia l’ormai superato contrasto giurisprudenziale relativo alla sussistenza o meno dell’obbligo di rimettere gli atti alla pubblica amministrazione competente a sanzionare l’illecito amministrativo in assenza di norme transitorie ad hoc, analoghe a quelle di cui agli articoli 40 e 41 legge 24 novembre 1981, n. 689. La questione, un tempo controversa, è stata risolta dalle Sezioni Unite della Cassazione (3), che hanno escluso l’obbligo del giudice di trasmettere gli atti all’autorità amministrativa competente a sanzionare l’illecito amministrativo qualora la legge di depenalizzazione non preveda norme transitorie analoghe a quelle di cui agli articoli 40 e 41 legge n. 689/1981, la cui operatività è limitata agli illeciti da essa depenalizzati e non riguarda gli altri casi di depenalizzazione.
In questo alveo interpretativo si colloca anche la richiamata recente pronuncia della Cassazione penale, Sez. III, sent., (11 giugno 2014) 1° ottobre 2014, n. 40532 , che fa applicazione del principio di diritto enunciato dalle Sezioni Unite proprio in relazione alla depenalizzazione del reato di inosservanza delle prescrizioni AIA.
Eppure, la necessità di una disciplina transitoria di diritto positivo in caso di depenalizzazione era nota. Pertanto, un simile effetto domino su tutte le violazioni commesse prima della data di entrata in vigore del d.lgs. n. 46/2014 avrebbe potuto essere evitato con la semplice previsione di un regime intertemporale ricalcato sul testo degli articoli 40 e 41 della legge n. 689/1981. In uno scenario giurisprudenziale così consolidato (4) rimane incomprensibile come gli interventi di depenalizzazione continuino a non prevedere espresse norme transitorie, sostanziali e processuali, dirette a regolare e risolvere le inevitabili situazioni pendenti. L’incuranza di un legislatore, alieno rispetto ai principi di diritto autorevolmente affermati dalle Sezioni Unite della Suprema Corte di cassazione, produce l’effetto collaterale di lasciare impunite condotte che per l’ordinamento giuridico non hanno mai perso la loro rilevanza illecita, penale prima e amministrativa poi.
Stefania Pallotta
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1. Si vedano in materia di rifiuti l’art. 262, 3° comma del D.Lgs. n. 152/2006 e in tema di inquinamento idrico l’art. 135, 3° comma del medesimo decreto.
2. Fatto costituito dalla mera inosservanza delle prescrizioni Aia o di quelle imposte dall’autorità competente, non rientrante in alcuna delle ipotesi di cui al comma 3 e 4 dell’articolo 29-quattuordecies.
3. Cass. pen., Sezioni Unite, 29 marzo 2012 — dep. 28 giugno 2012, n. 25457.
4. In senso conforme, ex plurimis, si vedano: Cass. pen., Sez. IV, sent., (ud. 25 giugno 2014) 12 novembre 2014, n. 46822; Cass. pen., Sez. III, sent., (ud. 19 dicembre 2013) 28 gennaio 2014, n. 3710; Cass. pen., Sez. III, sent., (ud. 28 novembre 2013) 23 dicembre 2013, n. 3710; Cass. pen., Sez. III, sent., (ud. 9 luglio 2013) 20 settembre 2013, n. 38945; Cass. pen., Sez. III, sent., (ud. 9 luglio 2013) 20 settembre 2013, n. 38945; Cass. pen., Sez. III, sent., (ud. 20 marzo 2013) 13 giugno 2013, n. 25892; Cass. pen., Sez. III, sent., (ud. 20 marzo 2013) 13 giugno 2013, n. 25888; Cass. pen., Sez. IV, sent., (ud. 23 aprile 2013) 17 maggio 2013, n. 21305; Cass. pen., Sez. III, sent., (ud. 12 febbraio 2013) 11 aprile 2013, n. 16460; Cass. pen., Sez. III, sent., (ud. 11 dicembre 2012) 07 gennaio 2013, n. 198; Cass. pen., Sez. IV, sent., (ud. 18 ottobre 2012) 12 novembre 2012, n. 43860.