La Funzione pubblica ha divulgato ieri la Circolare n. 2, relativa all’attuazione del decreto legislativo n. 33/2013 sul “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”, approvato dal Governo in esecuzione della delega di cui alla legge n. 190/2012.
Il documento, indirizzato a tutte le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 2 del d.lgs n. 165/2001, agli enti pubblici economici e alle società a partecipazione pubblica, invita gli enti a “dedicare la massima attenzione affinché gli adempimenti di trasparenza siano curati in maniera tempestiva e funzionale alle esigenze dei cittadini”.
La Circolare, al visto della corte dei conti per la registrazione, esordisce chiarendo i seguenti scopi del decreto “Trasparenza”, ovvero:
- rafforzare la trasparenza, concepita quale misura fondamentale per la prevenzione della corruzione per dar conto del corretto agire amministrativo, alimentando la fiducia dei cittadini verso l’amministrazione;
- standardizzare le modalità di pubblicazione, da attuare attraverso i siti istituzionali;
- riordinare in un unico corpo normativo le disposizioni vigenti in materia di obblighi di trasparenza e pubblicità a carico delle pubbliche amministrazioni.
La Funzione pubblica approfondisce, quindi, le disposizioni del decreto relative a: a) accesso civico; b) destinatari degli obblighi di pubblicazione; c) qualità delle informazioni, decorrenza e durata dell’obbligo di pubblicazione; d) limiti alla trasparenza; e) programma triennale per la trasparenza e l’integrità; f) soggetti vigilanti sull’attuazione della disciplina; g) Bussola della trasparenza e h) stato di attuazione della normativa.
Con riguardo all’accesso civico (art. 5 d.lgs n. 33), i cittadini vengono definiti “attori fondamentali, ai quali viene riconosciuto un ruolo attivo per contribuire al cambiamento organizzativo sotteso a tutta la nuova normativa in materia di prevenzione della corruzione”.
In particolare, tramite l’accesso civico, chiunque può vigilare, attraverso i siti web istituzionali delle amministrazioni, in primo luogo, sul corretto adempimento degli obblighi di pubblicazione, in secondo luogo e soprattutto, sulle finalità e le modalità di utilizzo delle risorse pubbliche. Da questo deriva anche una maggiore responsabilizzazione di chi ricopre ruoli strategici all’interno della PA, soprattutto nelle aree più a rischio di corruzione.
Tra le novità, la Circolare precisa che anche le società sono legittimate a segnalare eventuali inadempimenti in materia di accesso civico. Le stesse, infatti, possono interessarsi ad una serie di informazioni (quali, ad es. la pubblicazione dei tempi medi di pagamento dei fornitori, delle autorizzazioni e concessioni, dei procedimenti di gara, ecc..), diverse da quelle richieste dal comune cittadino, ma utili per l’esercizio della propria attività.
Il Dipartimento conferma, peraltro, come l’accesso civico accresca il diritto d’accesso della legge n. 241 sotto due profili, relativi, rispettivamente, alle informazioni che le amministrazioni devono rendere disponibili, e ai requisiti in capo al richiedente.
Se, quindi, l’accesso civico non necessita di una particolare legittimazione e riguarda tutte le informazioni e i dati che, ai sensi delle disposizioni vigenti, le amministrazioni devono pubblicare, l’accesso della legge sul procedimento rimane il solo strumento finalizzato a proteggere interessi giuridici particolari, di soggetti portatori di un “interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”.
Nel ricordare, poi, che le richieste di accesso civico vanno inoltrate al responsabile della trasparenza, la Circolare sottolinea la necessità che le amministrazioni provvedano alla nomina del soggetto che sostituisce il “responsabile” in caso di inadempienza. Questa figura, dotata del potere sostitutivo, va individuata secondo le modalità indicate dall’art. 2, co. 9 bis, della L. n. 241 del 1990.
Sul punto, il Dipartimento precisa anche che, in caso di mancata individuazione espressa, opera la previsione di legge suppletiva, per cui il potere sostitutivo si considera attribuito “al dirigente generale o, in mancanza, al dirigente preposto all’ufficio o, in mancanza, al funzionario di più elevato livello presente nell’amministrazione”.
Relativamente all’ambito soggettivo di applicazione del decreto n. 33, la Circolare richiama il disposto dell’art. 11, co. 1, dello stesso decreto, comprendente: a) le amministrazioni di cui all’art. 1, co. 2, del d.lgs n. 165/01, b) le società partecipate dalle pubbliche amministrazioni e a quelle dalle stesse controllate “limitatamente alle attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea” e, c) gli enti pubblici non economici.
Per quanto riguarda regioni ed enti locali (nonché per gli enti pubblici e i soggetti di diritto privato sottoposti al loro controllo), i rispettivi adempimenti attuativi vanno definiti attraverso intese da trovare in sede di Conferenza unificata (art. 1, co. 61, L. n. 190): in proposito, il Dipartimento informa che già lo scorso 3 luglio sono stati avviati i lavori per il raggiungimento di tali intese, ferma restando l’efficacia generale del decreto n. 33 dal 20 aprile scorso.
La Funzione pubblica chiarisce opportunamente anche la decorrenza degli obblighi di pubblicazione, precisando che gli stessi, salvo i casi in cui le disposizioni abbiano previsto specifici termini, sono efficaci dal momento di entrata in vigore del decreto; d’altra parte, l’applicazione delle norme non deve attendere l’adozione del decreto interministeriale di cui all’art. 1, co. 31, della L. n. 190, (che potrà eventualmente intervenire per introdurre disposizioni di dettaglio e di raccordo), né dei decreti previsti dall’art. 48, co. 3, del decreto n. 33.
Questo perché il decreto “Trasparenza” già contiene indicazioni di fonte primaria circa le modalità di pubblicazione dei documenti e delle informazioni rilevanti, nonché circa i dati da pubblicare per le varie aree di attività.
Sulla durata della pubblicazione, dopo aver ricordato che le amministrazioni e gli enti sono obbligati a predisporre sul proprio sito web la sezione “Amministrazione trasparente”, in cui pubblicare dati e informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività (art. 2), secondo modelli standardizzati, la Circolare sottolinea che le informazioni devono essere complete, di facile consultazione, comprensibili e prodotte in un formato tale da poter essere riutilizzate. I dati devono essere pubblicati tempestivamente ed aggiornati periodicamente, mentre la pubblicazione va mantenuta per un periodo di 5 anni e, comunque, finché perdurano gli effetti degli atti (artt. 6, 7 e 8).
Il Dipartimento richiama l’attenzione anche sugli obblighi di pubblicazione riguardanti i componenti degli organi di indirizzo politico, ricordando che l’art. 14 del decreto prevede che siano pubblicati sui siti web: a) l’atto di nomina o di proclamazione, b) il curriculum, c) i compensi di qualsiasi natura connessi all’assunzione della carica e d) le informazioni patrimoniali (quali la proprietà di immobili e di beni mobili registrati, il possesso di azioni, la dichiarazione dei redditi, gli eventuali incarichi di amministratore o sindaco di società ecc..). Quest’ultima tipologia di obblighi si estende al coniuge non separato e ai parenti entro il secondo grado, ove gli stessi vi consentano. In caso di mancato consenso, ne deve essere data evidenza.
Sui limiti alla trasparenza, la Funzione pubblica rammenta che è necessario un contemperamento con l’interesse costituzionalmente protetto della tutela della riservatezza, ferme restando le sanzioni previste dal d.lgs n. 196/2003 per il trattamento illecito di dati personali, tra le quali rilevano l’obbligo del risarcimento del danno, anche non patrimoniale (art. 15), e la responsabilità penale (titolo III, capo II).
Pertanto, nel disporre la pubblicazione, le amministrazioni devono adottare tutte le cautele necessarie per evitare una diffusione di dati personali foriera di un trattamento illegittimo, anche consultando, in caso di dubbio, gli orientamenti del Garante per la protezione dei dati personali.
Per quanto attiene al Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, la Circolare informa che il d.lgs n. 33, confermando l’obbligo di adozione del Programma a carico delle pubbliche amministrazioni (art. 10), ne modifica, in parte, la disciplina originaria di cui all’art. 11 del d.lgs n. 150 del 2009.
Sul punto è intervenuta anche la CiVIT che, con delibera n. 50/2013, ha approvato “Le linee guida per l’aggiornamento del programma triennale per la trasparenza e l’integrità 2014-2016”.
Peraltro, allo scopo di rafforzare il collegamento tra il Programma della trasparenza e il Piano di prevenzione della corruzione, la proposta di Piano nazionale anticorruzione (già trasmessa, a cura del Dipartimento, alla CiVIT), prevede che entrambi i Piani vadano adottati entro il 31 gennaio 2014 e aggiornati annualmente, sempre entro fine gennaio.
Ancora, sulla base dell’art. 10, co. 3, del d.lgs. n. 33 e della delibera CiVIT n. 6/2013, gli obiettivi del Programma vanno coordinati con gli obiettivi pianificati per la valutazione della performance.
In merito alla vigilanza in materia di trasparenza, la Funzione pubblica riepiloga i compiti delle figure preposte ovvero del Responsabile della trasparenza (art. 43); degli OIV (art. 44); della CiVIT (art. 45) e dello stesso Dipartimento il quale, in particolare, deve effettuare il monitoraggio per l’implementazione della strategia di prevenzione della corruzione e supportare le amministrazioni nell’organizzazione degli adempimenti in argomento.
Con riferimento alle procedure di appalto, anche l’autorità di vigilanza sui contratti pubblici ha precisi compiti, dovendo ricevere dalle amministrazioni i dati e le informazioni di cui all’art. 1, co. 32, della legge n. 190, da pubblicare anche sul sito istituzionale di ogni amministrazione, per sottoporle a controllo ai fini della relazione alla Corte dei conti (deliberazione n. 26 del 22 maggio 2013).
Relativamente all’inosservanza delle disposizioni, la Circolare reca, in allegato, una sintesi delle fattispecie di inadempimento e delle relative sanzioni a carico di persone, enti ed organismi di cui al d.lgs n. 33.
Tra queste, rilevano, in particolare, la responsabilità dirigenziale, disciplinare e amministrativa (art. 46), le sanzioni amministrative per mancata pubblicazione dei dati concernenti i componenti degli organi di indirizzo politico (art. 47), nonché il mancato trasferimento di risorse a favore di enti od organismi, vigilati, in controllo pubblico e partecipati di cui non siano stati pubblicati i dati (artt. 22 e 28).
Tali sanzioni riguardano tutti i soggetti tenuti a contribuire agli adempimenti, non solo il responsabile della trasparenza per le sue attribuzioni specifiche, ma anche i dirigenti e gli organi politici che debbono fornire i dati per realizzare la pubblicazione.
La Circolare specifica altresì le sanzioni riferite agli atti: si tratta di sanzioni volte, in particolare, a bloccare l’efficacia dei provvedimenti (art. 15, co.2, per gli atti di conferimento di incarichi dirigenziali, di collaborazione o consulenza a soggetti esterni alla PA, e art. 26, co. 3, per gli atti di concessione di contributi, sussidi, ecc..).
Il Dipartimento si sofferma, da ultimo, sulla “Bussola della trasparenza” (www.magellanopa.it/bussola), strumento on line, rivisitato dopo la revisione, ad opera del d.lgs n. 33, della sezione dei siti web dedicata all’ “Amministrazione trasparente”
Nello specifico, la “Bussola” fornisce funzionalità di verifica e monitoraggio della trasparenza dei siti istituzionali, analizzando la struttura delle informazioni e dei contenuti, come indicati nell’allegato A al decreto n. 33. I risultati di questa analisi vengono mostrati agli utenti, in modo semplice ed immediato, sia in forma tabellare che grafica.
La Bussola fornisce anche servizi di supporto che stimolano una competizione tra le pubbliche amministrazioni, utile a migliorare le performance delle amministrazioni in materia di trasparenza.
La Circolare rende noto, peraltro, che in questa fase di transizione, le classifiche e le verifiche fornite sono state congelate alla data del 3 aprile 2013, in modo da rappresentare la situazione prima dell’entrata in vigore del d.lgs. 33. Dal 10 settembre 2013, classifiche e monitoraggi saranno adeguati ai nuovi obblighi di pubblicazione.
Inoltre, per supportare le amministrazioni, questo strumento telematico dà alle stesse la possibilità di visionare la struttura di un sito di prova, conforme alle previsioni del d.lgs. 33 del 2013, verificando in tempo reale il proprio portale alla luce della più recente normativa.
Per quel che riguarda lo stato di attuazione della normativa, la Funzione pubblica rileva che da un monitoraggio a campione, effettuato sui Comuni più importanti, risulta che:
- circa il 30% degli enti non ha ancora adeguato il proprio sito, continuando ad utilizzare a tutt’oggi la vecchia sezione “Trasparenza, valutazione e merito”;
- l’altro 70% ha opportunamente istituito la nuova sezione “Amministrazione trasparente” (di questa percentuale, però, solo circa il 30% degli enti ha strutturato le sezioni così come indicato nell’allegato A al decreto n. 33)
Il Dipartimento sottolinea, quindi, l’esigenza che le amministrazioni prestino particolare attenzione all’intero “ciclo di vita” delle informazioni e dei dati da pubblicare, sfruttando, ove possibile, i sistemi informativi interni , e predisponendo soluzioni organizzative e tecnologiche, anche in termini di reingegnerizzazione dei processi, atte a garantire la massima efficienza e razionalizzazione.
Le amministrazioni, conclude la Circolare, devono quindi adeguare al più presto i contenuti della sezione “Amministrazione trasparente”, alle specifiche dello schema allegato al decreto 33, secondo le indicazioni fornite dalla CiVIT con la delibera n. 50/2013.
Stefania Fabris