IN POCHE PAROLE …
Nel caso si proceda ad affidare separatamente i servizi tecnici connessi ad un unico intervento, devono essere applicate le procedure previste dal Codice per l’importo totale dei servizi da affidare.
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Parere Funzine consultiva ANAC n. 60/2023
Ai fini dell’individuazione della procedura da espletare per l’affidamento degli incarichi attinenti all’ingegneria ed all’architettura, la stazione appaltante, per non incorrere nel divieto di fazionamento artificoso. è tenuta alla stima preventiva ed unitaria dell’importo totale dei servizi da affidare, anche se i diversi servizi sono affidati separtamente.
Il quesito
L’ANAC si è espressa, nell’esercizio della propria attività di vigilanza collaborativa, su un quesito posto da una stazione appaltante in merito all’affidamento dei servizi tecnici di cui all’articolo 114 del Codice dei contratti pubblici ( D.Lgs. n. 36/2023).
Nello specifico, il quesito ha ad oggetto l’affidamento a professionisti esterni dell’incarico di direttore dei lavori e di coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione, per lavori di importo superiore ad un milione di euro, valore oltre il quale, ai sensi dell’articolo 114 del Codice, il direttore dei lavori non può svolgere anche il compito di coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione.
La domanda è: la procedura di affidamento del servizio deve comprendere sia l’incarico di direzione lavori sia quello di coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione o oppure si può procedere con due distinti affidamenti, il primo per la direzione lavori ed il secondo per il coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione.
L’ANAC, con la sua risposta, ha confermato un concetto di base, già espresso in molteplici altri atti della stessa Autorità e della giustizia amministrativa, finalizzato a garantire agli appalti pubblici un corretto livello di tutela della trasparenza e della concorrenza: qualora si proceda all’affidamento separato di servizi che rientrano nell’ambito dello stesso intervento, occorre applicare la procedura prevista dal Codice per l’importo complessivo dei servizi da affidare e non le procedure previste per gli importi dei singoli servizi.
La risposta dell’Anac
L’Autorità analizza, innanzitutto, le norme che disciplinano l’affidamento dei servizi oggetto del quesito: la direzione dei lavori e il coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione.
Sul punto, l’articolo 114 del Codice stabilisce che, per la direzione e il controllo dell’esecuzione dei contratti relativi ai lavori, le stazioni appaltanti nominano, prima dell’avvio della procedura per l’affidamento, su proposta del RUP, un direttore dei lavori che può essere coadiuvato, in relazione alla complessità dell’intervento, da un ufficio di direzione dei lavori, costituito da uno o più direttori operativi e da ispettori di cantiere, ed eventualmente dalle figure previste nell’allegato I.9 per il coordinamento dei flussi informativi nel caso di utilizzo di metodi e strumenti di gestione informativa digitale.
Il direttore dei lavori è preposto al controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione dell’intervento e svolge i compiti previsti dall’allegato II.14 allo stesso Codice. In ausilio del direttore dei lavori e in relazione alla complessità dei lavori, la stazione appaltante può costituire un ufficio di direzione dei lavori, (All. II.14, art. 2) e, se si utilizzano metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni, un gestore dei processi digitali (All. I.9, art. 1, comma 2).
Il comma 4 dell’articolo 114 del Codice specifica che, nel caso di contratti di importo non superiore a 1 milione di euro e comunque in assenza di lavori complessi e di rischi di interferenze, il direttore dei lavori, se in possesso dei requisiti richiesti dalla normativa vigente sulla sicurezza, svolge anche le funzioni di coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione. Se il direttore dei lavori non può svolgere tali funzioni, la stazione appaltante deve designare almeno un direttore operativo in possesso dei requisiti, individuato con le modalità previste dal codice. In tale caso il coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione assume la responsabilità per le funzioni ad esso assegnate dalla normativa sulla sicurezza, operando in piena autonomia.
Come evidenziato anche nella Relazione Illustrativa del Consiglio di Stato al nuovo Codice, l’attribuzione al direttore dei lavori delle funzioni di coordinamento per la sicurezza in fase esecutiva è limitata soltanto ai lavori inferiori alla soglia di un milione di euro, dovendosi, per i lavori di maggiore entità, così come per il caso di lavori complessi e per il caso di rischi di interferenze, specificati nello stesso comma, nominare un’apposita figura, ai sensi dell’articolo 92, comma 1, del decreto legislativo n. 81 del 2008.
Qualora sia nominato un soggetto diverso dal direttore dei lavori quale coordinatore per la sicurezza in fase esecutiva (CSE) , la norma specifica che il CSE opera in autonomia, da intendersi sia nei confronti del direttore dei lavori che nei confronti del RUP, come previsto dal decreto legislativo n. 81 del 2008.
Con specifico riferimento alla nomina del direttore dei lavori, il comma 6 dell’articolo 114 del Codice prevede che, salvo che non sia diversamente previsto nel bando di gara per la progettazione, le stazioni appaltanti che sono amministrazioni pubbliche affidano l’attività di direzione dei lavori ai propri dipendenti; in mancanza, la affidano ai dipendenti di centrali di committenza o di altre amministrazioni pubbliche, previo accordo ai sensi dell’articolo 15 della legge n. 241/1990 o intesa o convenzione di cui all’articolo 30 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo n. 267/2000. Qualora le amministrazioni non dispongano delle competenze o del personale necessario o nel caso di lavori complessi o che richiedano professionalità specifiche, e qualora la stazione appaltante non sia una amministrazione pubblica, l’incarico è affidato con le modalità previste dal codice.
Quanto alle modalità di affidamento degli incarichi in questione, (come già previsto dall’articolo 35 del previgente Codice di cui al D.Lgs. n. 50/2016) l’articolo 14, comma 4, del D.Lgs. n. 36/2023 stabilisce che il calcolo del valore stimato degli appalti pubblici e delle concessioni di lavori o servizi pubblici è basato sull’importo totale pagabile al netto dell’IVA, valutato dalle stazioni appaltanti; tale calcolo tiene conto dell’importo massimo stimato, ivi compresa qualsiasi forma di opzione o rinnovo del contratto e deve, pertanto, essere effettuato tenendo conto di tutte le prestazioni che saranno oggetto del contratto e del relativo importo, seppure presunto.
Come sottolineato dall’Autorità, la corretta individuazione dell’importo a base di gara costituisce un obbligo per la stazione appaltante (e non una scelta discrezionale della stessa), quale adempimento necessario sia per rendere edotto il mercato del valore economico dell’appalto posto in gara (in modo da consentire la formulazione di offerte adeguate e sostenibili), sia per calibrare correttamente i requisiti per la partecipazione, sia infine per l’individuazione del giusto procedimento di gara (parere sulla normativa AG 2/2016/AP, pareri funzione consultiva n. 2/2021, n. 9/2023).
In sostanza, “Ai fini dell’individuazione della procedura da espletare per l’affidamento degli incarichi attinenti all’ingegneria ed all’architettura, la stazione appaltante è tenuta alla stima preventiva ed unitaria dell’importo totale dei servizi” (parere AG49/2015/AP).
Da segnalare, tra gli altri, il parere dell’ANAC n. 9 dell’8 marzo 2023, sopra richiamato, reso in merito alle modalità di affidamento di incarichi tecnici (studio di fattibilità, progettazione, direzione lavori, coordinamento per la sicurezza, collaudo ed altri), tutti riferiti al medesimo intervento, soggetto a finanziamento nell’ambito del PNRR. In particolare, era stato chiesto all’ANAC se tali incarichi possano essere suddivisi in lotti ed affidati singolarmente in via diretta o con procedura negoziata senza bando.
In relazione a tale quesito, riferito alla possibilità di affidare separatamente i diversi servizi tecnici connessi ad un unico intervento, l’ANAC aveva già evidenziato con chiarezza che l’importo degli stessi deve essere calcolato cumulativamente e, ai fini del relativo affidamento, devono essere applicate le procedure previste dal Codice per l’importo totale dei servizi da affidare.
In generale – L’articolo 14 del Codice stabilisce, al comma 6, che “La scelta del metodo per il calcolo dell’importo stimato di un appalto o concessione non può essere fatta per evitare l’applicazione delle disposizioni del codice relative alle soglie europee. Un appalto non può essere frazionato per evitare l’applicazione delle norme del codice, tranne nel caso in cui ragioni oggettive lo giustifichino”.
Il divieto di frazionamento di un appalto, sancito da tale disposizione “assurge quindi a principio generale”, avendo la finalità di sottrarre da indebite ed arbitrare scelte di “comodo” l’affidamento diretto di commesse che richiedono invece procedure di evidenza pubblica.
Viene quindi confermato, come già espresso in altri atti dell’Autorità, l’obbligo per la stazione appaltante di stimare in via unitaria l’importo totale degli incarichi o degli altri servizi da affidare; in caso contrario, si assisterebbe ad un frazionamento ingiustificato degli stessi, in violazione della disciplina normativa di riferimento.
In caso di contemporaneo affidamento di una pluralità di contratti di appalto di servizi o forniture (di natura omogenea), anche mediante lotti distinti, si deve sempre computare il valore complessivo degli stessi.
La stazione appaltante, pur essendo libera di frazionare l’appalto, deve considerare i lotti come parte di un progetto di acquisizione unitario al fine di determinare la soglia di riferimento e la connessa procedura di gara.
La stazione appaltante, in particolare, deve fare riferimento alle procedure corrispondenti al valore complessivo dell’affidamento, dato dalla somma del valore dei singoli lotti.
In conclusione – Dalla lettura degli atti dell’Autorità, risulta che le stazioni appaltanti devono porre particolare attenzione nell’individuazione delle loro reali necessità, in modo da calcolare l’importo complessivo degli incarichi da affidare riferiti ad un unico intervento, nonché l’importo complessivo dei beni e dei servizi da acquisire in un determinato periodo di tempo, corrispondente di norma a quello della loro programmazione finanziaria, così da individuare la procedura corretta da applicare agli appalti (affidamento diretto, procedura negoziata o procedura aperta), anche qualora l’acquisizione dei beni e dei servizi debba avvenire con separati affidamenti.
Si potrà così evitare di ricorrere a procedure, ripetute nel tempo e inadeguate, che corrispondono a comportamenti di cattiva gestione sia sotto il profilo giuridico-amministrativo che di efficienza organizzativa ed economica.
La redazione