IN POCHE PAROLE …
Il Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento Ragioneria Generale dello Stato, con un parere del 12 settembre 2023 (prot. n. 225928), ha precisato che gli incentivi per le funzioni tecniche di cui all’articolo 45, comma 4, del decreto legislativo n. 36/2023 devono essere ricompresi nel fondo delle risorse decentrate.
LINK utili
Decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36
Parere Ragioneria Generale dello Stato 12 settembre 2013
Relazione illustrativa del Codice
Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50
Il Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, ha formulato un recente parere sugli incentivi per le funzioni tecniche, ora disciplinati nel nuovo Codice dei contratti pubblici all’art. 45 del D.Lgs. n. 36/2023, disponendo che essi devono transitare nel fondo delle risorse decentrate del personale dipendente delle amministrazioni di appartenenza.
L’autorevolezza del parere è fuori discussione e bene ha fatto la Ragioneria Generale dello Stato a fare chiarezza su una questione ben nota a tutti gli operatori, che nel tempo hanno dovuto cercare di capire gli innumerevoli interventi normativi apportati alla materia per non incorrere in errori, questione che peraltro è stata anche oggetto di numerosi interventi della Corte dei Conti.
Purtroppo, però, come vedremo nel seguito, restano alcuni dubbi e, sicuramente, la Ragioneria Generale dello Stato dovrà ancora intervenire con proprie circolari per supportare e guidare le amministrazioni.
Il quadro normativo previgente in estrema sintesi
Prima dell’entrata in vigore del nuovo Codice, la materia era disciplinata dall’articolo 113 del decreto legislativo n. 50 del 2016, che riproduceva analoghe disposizioni previgenti (articolo 18 della legge n. 109 del 1994, e successive modifiche ed integrazioni, e articolo 92, commi 5 e 6, del decreto legislativo n. 163 del 2006, confluito in seguito nell’articolo 93, commi 7-bis e seguenti, del medesimo decreto legislativo). La disposizione consentiva, previa adozione di un regolamento interno e stipula di un accordo di contrattazione decentrata, di erogare emolumenti economici accessori a favore del personale interno alle pubbliche amministrazioni per attività, tecniche e amministrative, nelle procedure di programmazione, aggiudicazione, esecuzione e collaudo (o verifica di conformità) degli appalti di lavori, servizi o forniture.
Gli innumerevoli interventi di modifica della disciplina hanno visto mutare nel tempo l’impatto degli incentivi sulle risorse decentrate del personale e sui relativi limiti di spesa da rispettare e, in generale, sui limiti di spesa per il personale dipendente delle pubbliche amministrazioni.
Con la legge di bilancio per l’anno 2018 (legge n. 205/2017), che ha introdotto il comma 5-bis all’articolo 113 del D.Lgs. n. 50/2016, è stato infine stabilito che gli incentivi gravano su risorse autonome e predeterminate del bilancio, diverse dalle risorse ordinariamente utilizzate per l’erogazione di compensi accessori al personale.
Sulla questione è così intervenuta nuovamente la Sezione delle autonomie della Corte dei conti che, con la delibera n. 6/SEZAUT/2018/QMIG, ha enunciato il principio di diritto secondo il quale “Gli incentivi disciplinati dall’art. 113 del d.lgs. n. 50 del 2016 nel testo modificato dall’art. 1, comma 526, della legge n. 205 del 2017, erogati su risorse finanziarie individuate ex lege facenti capo agli stessi capitoli sui quali gravano gli oneri per i singoli lavori, servizi e forniture, non sono soggetti al vincolo posto al complessivo trattamento economico accessorio dei dipendenti degli enti pubblici dall’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017”.
Con la deliberazione sopra richiamata, la Sezione delle autonomie ha, dunque, chiarito che “l’allocazione in bilancio degli incentivi tecnici stabilita dal legislatore ha l’effetto di conformare in modo sostanziale la natura giuridica di tale posta, in quanto finalizzata a considerare globalmente la spesa complessiva per lavori, servizi o forniture, ricomprendendo nel costo finale dell’opera anche le risorse finanziarie relative agli incentivi tecnici”. In sostanza, il legislatore, con la modifica operata con la legge di bilancio 2018, ha voluto mutare la natura della voce di spesa relativa agli incentivi per le funzioni tecniche, riconducendola, a seconda della tipologia dei contratti, ai lavori o beni e servizi.
Così argomentando, la spesa per gli incentivi non costituisce quindi spesa per il personale e non incide di conseguenza ai fini della determinazione della capacità assunzionale, secondo la normativa di cui all’articolo 33, comma 2, del D.L. 30 aprile 2019, n. 34, convertito con modificazioni dalla legge 28 giugno 2019, n. 58.
Sugli incentivi per le funzioni tecniche, il legislatore è dovuto intervenire anche con il D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118, “Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42”, che nell’Allegato n. 4/2, “Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria” ha disciplinato puntualmente la registrazione di questa specifica voce anche per evitare gli effetti della duplicazione della spesa (stanziamenti di spesa relativi ai lavori, servizi e forniture e spese per il personale).
La disciplina del nuovo Codice
La disciplina dell’istituto degli incentivi per le funzioni tecniche è ora contenuta nell’articolo 45 del nuovo Codice dei contratti pubblici, cioè del decreto legislativo n. 36/2023 e nell’Allegato I.10 allo stesso Codice.
Con riferimento a tali disposizioni, nella Relazione illustrativa del Codice, rinvenibile nella documentazione della Camera dei Deputati, si legge “La previsione, sebbene semplificata rispetto alla versione precedente contenuta nell’art. 113 del d.lgs. 50/2016, reca una disciplina non limitata alle linee generali, ma estesa a profili di dettaglio, e ciò allo scopo di prevenire le difficoltà e le incertezze in cui incorrono le amministrazioni nella fase applicativa, anche per i timori di responsabilità amministrativa connessa all’erogazione di incentivi non dovuti. La finalità è quella di stimolare, attraverso la corretta erogazione degli incentivi, l’incremento delle professionalità interne all’amministrazione e il risparmio di spesa per mancato ricorso a professionisti esterni.”
In estrema sintesi, le stazioni appaltanti (o gli enti concedenti) possono incentivare le funzioni tecniche svolte dai loro dipendenti, elencate nell’allegato I.10, utilizzando le risorse specificatamente indicate negli stanziamenti per le singole procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture, in misura non superiore al 2 per cento dell’importo posto a base delle procedure di affidamento, ferma restando la facoltà di prevedere una modalità diversa di retribuzione per tali funzioni.
L’80 per cento delle suddette risorse, comprensive degli oneri presidenziali e assistenziali (c.d. oneri a carico del datore di lavoro), è ripartito fra il RUP e gli altri dipendenti che effettivamente hanno svolto le attività indicate nell’Allegato I.10 (programmazione della spesa, RUP, collaborazioni al RUP, ecc.).
L’erogazione dell’incentivo è subordinata all’accertamento e attestazione, ad opera del responsabile del servizio della struttura competente o da altro dirigente incaricato, dell’effettivo svolgimento, da parte del dipendente, delle specifiche funzioni tecniche.
L’importo complessivo maturato nel corso dell’anno da ciascun dipendente, anche per attività svolte per conto di altre amministrazioni, non può superare il trattamento economico complessivo annuo lordo percepito dallo stesso dipendente.
L’importo dell’incentivo (80 per cento) da ripartire deve essere ridotto delle quote parti dello stesso incentivo corrispondenti ad attività non svolte in quanto affidate all’esterno.
Il restante 20 per cento (del 2 per cento), destinato all’acquisto di beni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, non è finanziabile con le risorse derivanti da finanziamenti europei. Tali somme sono incrementate dagli importi relativi a prestazioni non svolte o prive dell’attestazione del dirigente e dagli importi eccedenti il limite massimo annuo previsto per ciascun dipendente.
Ciascuna stazione appaltante (o ente concedente) deve definire i criteri di riparto dell’incentivo fra gli aventi diritto e i criteri di riduzione per incrementi ingiustificati di tempi e costi.
Viene infine previsto che una quota degli incentivi, non superiore al 25 per cento può essere destinata alle funzioni tecniche svolte dal personale delle centrali di committenza.
Il parere della Ragioneria Generale dello Stato (RGS)
La Ragioneria Generale dello Stato, con il parere prot. n. 225928 del 12 settembre scorso, risponde ad un quesito in merito all’articolo 45, comma 4, del decreto legislativo n. 36 del 2023, secondo il quale l’incentivo “è corrisposto dal dirigente, dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente o da altro dirigente incaricato dalla singola amministrazione, sentito il RUP, che accerta e attesta le specifiche funzioni tecniche svolte dal dipendente”.
Un Comune ha, infatti, chiesto alla RGS se sia corretto dedurre dalla disposizione richiamata che gli incentivi per le funzioni tecniche non confluiscono più nel “fondo del trattamento accessorio del personale dipendente come invece era previsto dall’art. 113 del previgente Codice (…) essendo erogati direttamente al personale dipendente”.
La RGS, in via preliminare, rileva come il previgente articolo 113, comma 3, del decreto legislativo n. 50/2016, prevedeva già che la corresponsione dell’incentivo fosse “disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti” e ritiene, pertanto, che la diversa formulazione disposta dal comma 4 dell’articolo 45 del nuovo Codice “non appare dirimente ai fini della prospettata esclusione degli incentivi per le funzioni tecniche dal fondo delle risorse decentrate”.
Al contrario, sempre secondo la RGS, l’inclusione degli incentivi per le funzioni tecniche nel fondo per le risorse decentrate trova fondamento nel combinato disposto:
– dell’articolo 2, comma 3, terzo periodo del decreto legislativo n. 165/2001 secondo il quale l’attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi;
– dell’articolo 67, comma 3, lettera c) del CCNL, Funzioni locali, 22 maggio 2018, che si applica tuttora ai sensi dell’articolo 79, comma 2, lettera a) del CCNL, Funzioni locali, 16 novembre 2022, che prevede, nell’alimentazione delle risorse variabili del fondo delle risorse decentrate, anche le “risorse derivanti da disposizioni di legge che prevedano specifici trattamenti economici in favore del personale, da utilizzarsi secondo quanto previsto dalle medesime disposizioni di legge”.
La RGS conclude che “Secondo quanto rappresentato, gli incentivi per le funzioni tecniche di cui all’articolo 45, comma 4, decreto legislativo n. 36/2023, sebbene non soggetti a contrattazione integrativa, debbono essere ricompresi nel fondo delle risorse decentrate.”
Considerazioni
Sulla base del parere della RGS, le amministrazioni devono continuare a quantificare annualmente le somme per gli incentivi per le funzioni tecniche, come disciplinate dal nuovo Codice, e a tenerne conto in fase di costituzione e di utilizzo del fondo per le risorse decentrate del personale.
Il parere, come si è detto, sottolinea che occorre procedere in tal senso anche se gli incentivi non sono oggetto di contrattazione decentrata integrativa. Con ciò riferendosi all’eliminazione nel testo dell’articolo 45 del D.Lgs. n. 36/2023 del riferimento alla contrattazione decentrata prima contenuto nel comma 3 dell’articolo 113 del D.Lgs. n. 50/2016.
Si potrebbe, quindi, ritenere che le amministrazioni possano adottare il regolamento e definire, in quello stesso ambito, i criteri di attribuzione degli incentivi senza obbligo di relazioni sindacali in materia. Questa interpretazione, tuttavia, fa sorgere alcuni dubbi.
Innanzitutto, ci si domanda come si concilia quanto sopra esposto con quanto previsto all’articolo 1, comma 4, lettera b) del nuovo Codice, che prevede “Il principio del risultato costituisce criterio prioritario per l’esercizio del potere discrezionale e per l’individuazione della regola del caso concreto, nonché per: … b) attribuire gli incentivi secondo le modalità previste dalla contrattazione collettiva.”
Inoltre, l’articolo 7, “Contrattazione collettiva integrativa: soggetti e materie” del medesimo CCNL del 16 novembre 2022, già sopra richiamato, prevede, al comma 4, che “Sono oggetto di contrattazione integrativa: (…) g) i criteri generali per l’attribuzione di trattamenti accessori per i quali specifiche leggi operino un rinvio alla contrattazione collettiva; …”.
In sostanza, la questione non sembra ancora risolta.
Infine, nonostante si condivida la necessità di mantenere le somme per gli incentivi per le funzioni tecniche nel fondo delle risorse decentrate per il personale, non si può non evidenziare che questo, forse, non era l’intento del legislatore quando ha cercato di semplificare e di dare certezza nell’applicazione della materia.
Non si capirebbe, altrimenti, quanto espresso nella Relazione illustrativa del Codice già richiamata, dove si legge, tra l’altro, al riguardo dell’articolo 45 del Codice “… Il comma 3 stabilisce che gli incentivi per funzioni tecniche (pari all’80 per cento delle risorse di cui al comma 2) sono erogati direttamente al personale dipendente, senza la confluenza nel fondo per l’incentivazione come previsto dal vigente articolo 113 del d.lgs. 50/2016, attuando una notevole semplificazione sul piano finanziario, burocratico e contabile. … Si rinvia al regolamento della singola amministrazione per la determinazione dei criteri del riparto delle somme, ivi compresa (con una previsione in chiave di incentivo al rispetto di tempi e costi) la riduzione delle risorse a fronte di eventuali incrementi di tempi o costi rispetto a quanto previsto dal progetto esecutivo.”
Marina Ferrara, già vicesegretario di ente locale