IN POCHE PAROLE…
Pubblicato in Gazzetta Ufficiale il decreto della Funzione pubblica, in vigore dal 22 settembre 2022, con il Piano-tipo per la redazione da parte delle pubbliche amministrazioni del “PIAO” .
LINK utili
Decreto n. 132/2022
Decreto legge n. 80/2021, art. 6
Decreto del Presidente della Repubblica n. 81/2022
Dipartimento della Funzione Pubblica, Portale PIAO
Il nuovo Regolamento
Il 7 settembre scorso è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il “Regolamento recante definizione del contenuto del Piano integrato di attività e organizzazione”, emanato con decreto n. 132 del 30 giugno 2022 del Ministro per la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, (G.U. n. 209 del 7 settembre 2022).
Con il suddetto Regolamento, è stato approvato l’atteso “Piano-tipo”, con la relativa Guida alla redazione da parte delle amministrazioni pubbliche del “Piano integrato di attività e organizzazione”, di cui all’articolo 6 del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113.
Il nuovo Regolamento prevede anche le modalità semplificate per l’adozione del PIAO da parte delle amministrazioni con meno di cinquanta dipendenti.
Il Piano che le amministrazioni pubbliche, con esclusione delle scuole di ogni ordine e grado e delle istituzioni educative, devono predisporre ogni anno, è stato previsto nell’ambito delle misure adottate dal Governo “per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionali all’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l’efficienza della giustizia”, con la finalità di “assicurare la qualità e la trasparenza dell’attività amministrativa e migliorare la qualità dei servizi ai cittadini e alle imprese e procedere alla costante e progressiva semplificazione e reingegnerizzazione dei processi anche in materia di diritto di accesso”.
Il Piano è il nuovo documento unico di programmazione che ha assorbito molti dei Piani che le amministrazioni pubbliche erano tenute a predisporre annualmente, in particolare quello delle performance, dei fabbisogni del personale, della parità di genere, del lavoro agile e dell’anticorruzione. Come si legge nel sito della Funzione Pubblica, “Il PIAO è una concreta semplificazione della burocrazia a tutto vantaggio delle amministrazioni, che permette all’Italia di compiere un altro passo decisivo verso una dimensione di maggiore efficienza, efficacia, produttività e misurazione della performance. Migliorando la qualità dei servizi ai cittadini e alle imprese.”
Piani assorbiti dal PIAO
Il 30 giugno scorso, sulla Gazzetta Ufficiale n. 151, era già stato pubblicato il decreto del Presidente della Repubblica n. 81 del 24 giugno 2022, “Regolamento recante individuazione degli adempimenti relativi ai Piani assorbiti dal Piano integrato di attività e organizzazione”.
Il nuovo Regolamento pubblicato ora in Gazzetta Ufficiale, con la definizione del contenuto del Piano, completa gli strumenti previsti dall’articolo 6 del decreto legge n. 80/2021.
Il testo del decreto è stato pubblicato anche sul sito del Dipartimento della Funzione Pubblica, che ha reso accessibile la piattaforma Portale PIAO (https://piao.dfp.gov.it), che permetterà, tra l’altro, la trasmissione e la raccolta dei Piani di tutte le Amministrazioni tenute a tale adempimento.
In sostanza, per le amministrazioni pubbliche con più di cinquanta dipendenti, sono soppressi, in quanto assorbiti nelle apposite sezioni del Piano integrato di attività e organizzazione, gli adempimenti inerenti ai seguenti piani: Piano dei fabbisogni del personale; Piano delle azioni concrete (predisposto annualmente dal Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri); Piano per razionalizzare l’utilizzo delle dotazioni strumentali, anche informatiche, che corredano le stazioni di lavoro nell’automazione d’ufficio; Piano della performance; Piano di prevenzione della corruzione; Piano organizzativo del lavoro agile; Piano di azioni positive.
Per le amministrazioni tenute alla redazione del PIAO, tutti i richiami ai piani sopra indicati sono da intendersi ora riferiti alla corrispondente sezione del PIAO.
Il d.P.R. n. 81/2022 ha, inoltre, soppresso il terzo periodo dell’articolo 169, comma 3-bis, del TUEL (decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”, secondo cui il piano dettagliato degli obiettivi di cui all’articolo 108, comma 1, del medesimo testo unico e il piano della performance di cui all’articolo 10 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, erano unificati organicamente nel Piano esecutivo di gestione (PEG).
In sostanza, per gli enti locali, il piano dettagliato degli obiettivi e il piano della performance sono ora assorbiti nel PIAO.
Il contenuto del PIAO
Il Regolamento approvato con il decreto in commento definisce dettagliatamente il contenuto del Piano per le amministrazioni con più di cinquanta dipendenti e anche le modalità semplificate per l’adozione dello Piano da parte delle pubbliche amministrazioni con meno di cinquanta dipendenti.
Le pubbliche amministrazioni devono conformare il proprio Piano alla struttura e alle modalità redazionali indicate nel Regolamento, secondo lo schema contenuto nel suo allegato.
Il Regolamento prevede che il Piano contenga la scheda anagrafica dell’amministrazione e sia suddiviso nelle seguenti sezioni: Sezione Valore pubblico, Performance e Anticorruzione; Sezione Organizzazione e Capitale umano e Sezione Monitoraggio.
Le sezioni sono a loro volta ripartite in sottosezioni di programmazione, riferite a specifici ambiti di attività amministrativa e gestionali. Ciascuna sezione del piano deve avere contenuto sia sintetico sia descrittivo delle relative azioni programmate.
Sezione Valore pubblico, Performance e Anticorruzione
Questa sezione è ripartita nelle seguenti sottosezioni di programmazione:
a) Valore pubblico, in cui sono definiti i risultati attesi in termini di obiettivi generali e specifici, programmati in coerenza con i documenti di programmazione finanziaria adottati da ciascuna amministrazione; le modalità e le azioni finalizzate a realizzare la piena accessibilità, fisica e digitale, alle pubbliche amministrazioni da parte dei cittadini ultrasessantacinquenni e dei cittadini con disabilità; l’elenco delle procedure da semplificare e reingegnerizzare; gli obiettivi di valore pubblico generato dall’azione amministrativa, inteso come l’incremento del benessere economico, sociale, educativo, assistenziale, ambientale, a favore dei cittadini e del tessuto produttivo.
b) Performance: predisposta secondo quanto previsto dal Capo II del decreto legislativo n. 150 del 2009 e finalizzata, in particolare, alla programmazione degli obiettivi e degli indicatori di performance di efficienza e di efficacia dell’amministrazione.
c) Rischi corruttivi e trasparenza: sottosezione predisposta dal Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, sulla base degli obiettivi strategici definiti dall’organo di indirizzo, ai sensi della legge 6 novembre 2012, n. 190. Costituiscono elementi essenziali della sottosezione quelli indicati nel Piano nazionale anticorruzione (PNA) e negli atti di regolazione generali adottati dall’ANAC.
Per gli enti locali la sottosezione sul valore pubblico fa riferimento alle previsioni generali contenute nella Sezione strategica del documento unico di programmazione (DUP).
Sezione Organizzazione e Capitale umano
La sezione è ripartita nelle sottosezioni di programmazione:
a) Struttura organizzativa: deve descrivere il modello organizzativo adottato dall’amministrazione, con l’indicazione dell’organigramma, dei livelli di responsabilità organizzativa, del numero dei dipendenti medi per ciascuna unità organizzativa e degli eventuali interventi sul modello organizzativo per assicurare la sua coerenza rispetto agli obiettivi di valore pubblico identificati nella specifica sezione.
b) Organizzazione del lavoro agile: deve contenere, in coerenza con la definizione degli istituti del lavoro agile stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale, la strategia e gli obiettivi di sviluppo di modelli di organizzazione del lavoro, anche da remoto, adottati dall’amministrazione. Devono essere indicate le misure abilitanti in termini organizzativi, di piattaforme tecnologiche e di competenze professionali; gli obiettivi connessi alla prestazione resa in lavoro agile con specifico riferimento alla performance individuale nonché il contributo connesso al miglioramento della performance organizzativa di Ente e di struttura organizzativa.
La materia del lavoro agile è stata disciplinata, in particolare, dall’articolo 14 della legge n. 124/2015 per quanto attiene alla sua programmazione attraverso il Piano del Lavoro Agile (POLA) e dalle “Linee guida in materia di lavoro agile nelle amministrazioni pubbliche”, adottate dal Dipartimento della Funzione Pubblica il 30 novembre 2021, che regolamentano la materia in attesa dell’intervento dei contratti collettivi nazionali di lavoro relativi al triennio 2019-2021 che disciplineranno a regime l’istituto per gli aspetti non riservati alla fonte unilaterale.
Al riguardo è ora intervenuta l’ipotesi di contratto del comparto Funzioni locali sottoscritta il 4 agosto scorso che disciplina compiutamente il lavoro a distanza.
Tra l’altro, di recente, al fine di promuovere il miglioramento della conciliazione tra attività lavorativa e vita privata per i genitori e i prestatori di assistenza, è intervenuto il decreto legislativo n. 105/2022, di attuazione della direttiva (UE) 2019/1158 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2019, che ha modificato la legge n. 81/2017, disponendo che i datori di lavoro pubblici e privati che stipulano accordi per l’esecuzione della prestazione di lavoro in modalità agile sono tenuti in ogni caso a riconoscere priorità alle richieste di esecuzione del rapporto di lavoro in modalità agile formulate dalle lavoratrici e dai lavoratori con figli fino a dodici anni di età o senza alcun limite di età nel caso di figli in condizioni di disabilità, nonché alle richieste dei lavoratori con disabilità in situazione di gravità o che assistano familiari in tali condizioni, cosiddetti caregivers.
c) Piano triennale dei fabbisogni di personale: il PTFP, già previsto dall’articolo 39 della legge n. 449/1997 e, per gli enti locali, dall’articolo 91 del TUEL è ora disciplinato dagli articoli 6 e 6-bis del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, e, per gli aspetti metodologici e applicativi, dalle Linee di indirizzo per la predisposizione dei piani dei fabbisogni di personale da parte delle pubbliche amministrazioni, emanate dal Dipartimento della Funzione Pubblica (e pubblicate nel sito dello stesso Dipartimento).
Ciascun ente locale deve determinare nel PTFP la consistenza della dotazione organica e la sua eventuale rimodulazione in base ai fabbisogni programmati e secondo la metodologia operativa indicata nelle richiamate linee di indirizzo del Dipartimento della Funzione pubblica, da adattare, in sede applicativa, al contesto ordinamentale delle autonomie locali; la copertura dei posti vacanti deve avvenire solo nei limiti delle assunzioni consentite a legislazione vigente.
Per la predisposizione e la variazione dei contenuti della sezione “Organizzazione e capitale umano”, sottosezione di programmazione “Piano triennale del Fabbisogno del Personale”, è sempre necessario acquisire il parere da parte del Collegio dei Revisori dei Conti, ai sensi dell’articolo 19, comma 8, della legge n. 448/2001.
Sezione Monitoraggio
In questa parte occorre indicare gli strumenti e le modalità di monitoraggio, incluse le rilevazioni di soddisfazione degli utenti, di tutte le sezioni precedenti, nonché i soggetti responsabili.
Per i Comuni con meno di 15.000 abitanti, il monitoraggio circa l’attuazione della disciplina sul PIAO e delle performance organizzative potrà essere effettuato in forma associata, attraverso l’individuazione di un ufficio esistente in ambito provinciale o metropolitano, secondo le indicazioni delle Assemblee dei Sindaci o delle Conferenze metropolitane.
Il procedimento
Il Piano integrato di attività e organizzazione è adottato entro il 31 gennaio di ogni anno secondo lo schema del Regolamento, ha durata triennale e viene aggiornato annualmente entro tale data.
In caso di differimento del termine previsto per l’approvazione dei bilanci di previsione, il termine di approvazione del PIAO è differito di trenta giorni successivi a quello di approvazione dei bilanci.
In sede di prima applicazione, il termine di approvazione del PIAO è differito di 120 giorni successivi a quello di approvazione del bilancio di previsione.
Negli enti locali il Piano è approvato dalla Giunta.
Il Piano è predisposto esclusivamente in formato digitale ed è pubblicato sul sito istituzionale del Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri e sul sito istituzionale di ciascuna amministrazione.
Il Piano deve assicurare la coerenza dei propri contenuti ai documenti di programmazione finanziaria, che ne costituiscono il necessario presupposto.
Il Regolamento prevede, inoltre, che per assicurare una adeguata formazione e qualificazione al personale delle amministrazioni preposto alla redazione del Piano, il Dipartimento della funzione pubblica predispone e divulga specifici moduli formativi e adotta apposite linee guida per il coordinamento dei contenuti delle sezioni del Piano.
Le sanzioni
In caso di mancata adozione del PIAO si applicano le seguenti sanzioni: a) divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti che risultano avere concorso alla mancata adozione del Piano, per omissione o inerzia nell’adempimento dei propri compiti; b) impossibilità di procedere ad assunzioni di personale o al conferimento di incarichi di consulenza o di collaborazione comunque denominati; c) applicazione, nel rispetto delle norme previste dalla legge n. 689/1981, di una sanzione amministrativa non inferiore nel minimo a euro 1.000 e non superiore nel massimo a euro 10.000.
La programmazione negli enti locali
Sebbene sia innegabile il valore delle disposizioni che hanno introdotto e disciplinato il PIAO, al fine di semplificare la programmazione pubblica e di migliorarne l’efficacia, tuttavia si rileva come siano necessari un maggiore coordinamento tra il contenuto del nuovo Piano e quello degli altri strumenti di programmazione economico – finanziaria e, soprattutto, la determinazione di un riallineamento della tempistica di approvazione dei diversi strumenti di programmazione degli enti locali.
Si fa riferimento, in particolare, al documento unico di programmazione (DUP) disciplinato dall’articolo 170 del D.Lgs. n. 267/2000 e dal principio contabile della programmazione, allegato n. 4/1 al decreto legislativo 23 giugno 2011 , n. 118, “Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42”.
Il principio contabile sopra richiamato prevede, tra gli strumenti di programmazione degli enti locali: a) il Documento unico di programmazione (DUP), presentato al Consiglio, entro il 31 luglio di ciascun anno; b) l’eventuale nota di aggiornamento del DUP, da presentare al Consiglio entro il 15 novembre di ogni anno; c) lo schema di bilancio di previsione finanziario, da presentare al Consiglio entro il 15 novembre di ogni anno; d) il piano esecutivo di gestione e delle performance approvato dalla Giunta entro 20 giorni dall’approvazione del bilancio (ora la parte delle performance è confluita nel PIAO).
Il DUP si compone di due sezioni, la Sezione Strategica (SeS) e la Sezione Operativa (SeO). La prima ha un orizzonte temporale di riferimento pari a quello del mandato amministrativo, la seconda pari a quello del bilancio di previsione.
La SeS sviluppa e concretizza le linee programmatiche di mandato e individua, in coerenza con il quadro normativo di riferimento, gli indirizzi strategici dell’ente.
La Sezione Operativa (SeO) ha carattere generale, contenuto programmatico e costituisce lo strumento a supporto del processo di previsione definito sulla base degli indirizzi generali e degli obiettivi strategici fissati nella SeS del DUP. In particolare, la SeO contiene la programmazione operativa dell’ente con riferimento un arco temporale sia annuale che pluriennale.
Il contenuto della SeO, predisposto in base alle previsioni e agli obiettivi fissati nella SeS, costituisce guida e vincolo ai processi di redazione dei documenti contabili di previsione dell’ente.
La SeO si struttura in due parti fondamentali: la Parte 1, nella quale sono descritte le motivazioni delle scelte programmatiche effettuate e definiti, per tutto il periodo di riferimento del DUP, i singoli programmi da realizzare ed i relativi obiettivi annuali; la Parte 2, contenente la programmazione dettagliata, relativamente all’arco temporale di riferimento del DUP, delle opere pubbliche, del fabbisogno di personale e delle alienazioni e valorizzazioni del patrimonio.
Nell’elencare il contenuto minimo della SeO, il principio contabile prevede espressamente la programmazione del fabbisogno di personale a livello triennale e annuale.
La programmazione del fabbisogno di personale deve assicurare le esigenze di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il miglior funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie e i vincoli di finanza pubblica.
Il principio contabile dispone, inoltre, che nel DUP devono essere inseriti tutti quegli ulteriori strumenti di programmazione relativi all’attività istituzionale dell’ente di cui il legislatore prevede la redazione ed approvazione. Tali documenti sono approvati con il DUP, senza necessità di ulteriori deliberazioni. Nel caso in cui i termini di adozione o approvazione dei singoli documenti di programmazione previsti dalla normativa vigente prevedano l’adozione o l’approvazione del DUP, tali documenti di programmazione devono essere adottati o approvati autonomamente dal DUP, fermo restando il successivo inserimento degli stessi nel DUP. Nel caso in cui la legge preveda termini di adozione o approvazione dei singoli documenti di programmazione successivi a quelli previsti per l’adozione o l’approvazione del DUP, tali documenti di programmazione possono essere adottati o approvati autonomamente dal DUP, fermo restando il successivo inserimento degli stessi nella nota di aggiornamento al DUP. I documenti di programmazione per i quali la legge non prevede termini di adozione o approvazione devono essere comunque inseriti nel DUP.
Sempre il principio contabile n. 4/1 prevede l’inammissibilità e improcedibilità delle deliberazioni non coerenti con il documento unico di programmazione degli enti locali. Il regolamento di contabilità deve disciplinare i casi di inammissibilità e di improcedibilità per le deliberazioni di consiglio e di giunta che non sono coerenti con le previsioni e i contenuti programmatici del DUP.
Il documento unico di programmazione rappresenta, quindi, per gli enti locali, il principale strumento di programmazione, esso comprende tutti i principali strumenti programmatici e costituisce il necessario presupposto per tutti gli altri documenti che compongono il ciclo della programmazione degli enti locali.
Necessità di coordinamento del PIAO e del DUP
Dalla rilettura sia pure sintetica dei principi e delle disposizioni sopra ricordate, basilari per la programmazione dell’attività degli enti locali, emerge la necessità di un nuovo intervento normativo che, con particolare riferimento agli enti locali, coordini il Documento unico di programmazione e il nuovo Piano integrato di attività e organizzazione.
Il termine di approvazione del PIAO (31 gennaio) non è infatti compatibile con quelli del DUP (31 luglio ed aggiornamento entro il 30 novembre).
In particolare, il piano triennale del fabbisogno del personale, assorbito ora dal PIAO, non consente più di prevedere nel DUP e nei bilanci la pianificazione del personale. La pianificazione del personale predisposta dopo il bilancio potrebbe evidenziare esigenze di risorse prima non previste e difficilmente reperibili. Sarebbe quindi opportuno pianificare prima le esigenze di fabbisogno del personale e definire poi, nell’ambito della manovra di bilancio, come reperire le risorse necessarie.
Tra l’altro, i termini di legge per approvare il piano del fabbisogno, confluito ora nel PIAO, non consentono neppure il suo inserimento nella nota di aggiornamento del DUP, che deve essere comunque approvata prima dell’approvazione del bilancio di previsione, mentre la scadenza del PIAO è successiva a quella per l’approvazione del bilancio.
In sostanza, occorre ridefinire il ciclo di programmazione e la sua tempistica, allineando l’approvazione del PIAO a quella del DUP, per la sua centralità quale strumento indispensabile anche per una corretta definizione del fabbisogno del personale, che tenga conto delle risorse disponibili e dei numerosi limiti che gravano sulla relativa spesa, così da predisporre gli strumenti di programmazione in modo contestuale e propedeutico al bilancio di previsione.
Marina Ferrara, già vicesegretario generale di ente locale.