IN POCHE PAROLE…
La Commissione speciale del Consiglio di Stato è a lavoro per redigere l’articolato del nuovo codice dei contratti, con l’obiettivo di presentare al Governo lo schema di decreto legislativo entro il 20 ottobre p.v.
Il nuovo codice deve puntare sulla qualità della progettazione e rafforzare, in particolare, il progetto di fattibilità tecnica ed economica, primo livello di progettazione essenziale da non sacrificare alle esigenze di semplificazione e di riduzione dei tempi di realizzazione dell’opera pubblica.
LINK UTILI
D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, codice contratti pubblici
Legge 21 giugno 2022, n. 78,Delega al Governo in materia di contratti pubblici
Comunicazione del Presidente del Consiglio di Stato
Linee guida del Consiglio Superiore dei lavori pubblici per il progetto di fattibilità tecnica ed economica (PFTE)
A che punto siamo
Com’è noto, il Governo si è avvalso della facoltà, ex art. 1, comma 4, della legge delega in materia di contratti pubblici 21 giugno 2022, n. 78, e ha affidato al Consiglio di Stato la redazione del nuovo Codice dei contratti pubblici.
Il Presidente del Consiglio di Stato ha istituito il 4 luglio scorso la Commissione mista incaricata di redigere il «progetto del decreto legislativo”, composta da magistrati (Consiglieri di Stato e dei TAR, Avvocati dello Stato, Consiglieri della Corte di Cassazione e della Corte dei Conti), professori, avvocati ed esperti tecnici.
La consultazione pubblica urgente (cfr. comunicato 25 luglio 2022 del Presidente del Consiglio di Stato, Franco Frattini) si è conclusa il successivo 10 agosto, data di scadenza del termine per la presentazione di contributi da parte di rappresentanze qualificate delle Istituzioni amministrative, economiche e sociali.
Dunque, il nuovo codice dovrebbe entrare in vigore entro marzo del prossimo anno, mentre bisognerà attendere il siccessivo mese di giugno dello stesso anno per le leggi, regolamenti e provvedimenti attuativi (anche di diritto privato) per la revisione del sistema degli appalti pubblici. Per scrivere il precedente regolamento attutivo ci sono voluti 4 anni e mancano all’appello diversi provvedimenti attuativi del D.Lgs. 50/2016 (il Regolamneto unico di attuazioneed esecuzione, nonostante fosse già predisposto a luglio del 2021 è rimasto, ovviamente, fermo al palo)
Tanta (n.d.r. eccessiva) urgenza è giustificata, come ha sottolineato il Presidente Frattini con il suddetto comunicato, dalla necessità di consentire al Governo i necessari passaggi procedimentali “trattandosi di una riforma che costituisce un obiettivo del PNRR, da conseguire entro il termine del 31 marzo 2023″.
Anche nel 2016, il codice fu scritto in fretta, tanto da rendere necessari un’immedita rettifica per eliminare alcuni refusi e, soprattutto, il suo completo restayling a distanza di un solo anno (D.Lgs. 19 aprile 2017, n. 56).
Direttive per la riforma
Nel riscrivere il nuovo codice, il Governo dovrà rispettare i 31 principi e criteri direttivi dettati dall’art. 1, comma 2, della suddetta legge delega n. 78 del 2022, contro i 59 della legge delega del 2016 (L. 28 gennaio 2016, n. 11).
La legge n.78/2022 formula principi e criteri direttivi, semplici da declinare, ma difficili da tradurre in norme, specie in un settore complesso presidiato dalle direttive comunitarie, dove si incontrano e si scontrano interessi pubblici e privati rilevanti (i contratti pubblici sono un settore importante dell’economia, con un’incidenza rilevante sul PIL):
– semplificazione delle procedure, certezza dei tempi, chiarezza delle clausole, razionalizzazione, informatizzazione e digitalizzazione, incentivo al ricorso a procedure flessibili, riduzione degli oneri amministrativi a carico delle imprese, ecc, principi e criteri che devono concorrere tutti al conseguimento dell’obiettivo finale di “ridurre drasticamente e razionalizzare le norme in materia di contratti pubblici, armonizzando ulteriormente la disciplina interna con il diritto comunitario“.
Direttiva in materia di progettazione
Desta una certa preoccupazione il principio direttivo dettato dalla legge 78/2022 in materia di progettazione, che prevede la “semplificazione delle procedure relative alla fase di approvazione dei progetti in materia di opere pubbliche, anche attraverso la ridefinizione dei livelli di progettazione ai fini di una loro riduzione, lo snellimento delle procedure di verifica e validazione dei progetti e la razionalizzazione della composizione“.
Sarebbe auspicabile, invece, che il nuovo codice rafforzi la qualità e la centralità, in generale, della progtettazione. L’esperienza insegna che la “cattiva” o “frettolosa” progettazione dell’opera può ritardare l’avvio dei lavori e generare, in fase di esecuzione, richieste di varianti e iscrizioni di riserve da parte dell’impresa, oltre ad essere spesso fonte di contenziosi, a volte, già in fase di procedura di gara.
Con il nuovo codice, quindi, nel rispetto dei principi e criteri direttivi di semplificazione, razionalizzazione dei livelli di progettazione e snellimento delle procedure, bisognerebbe rendere più sostanzialmente più stringenti le regole sulla progettazione, prevedendo strumenti efficaci di verifica dei progetti e sanzioni in caso di inadempienza, e, introducendo nel contempo sistemi premiali collegati alla qualità della progettazione, da misurare con indicatori preventivamente definiti dalla stazione appaltante.
Progetto di fattibilità tecnica – economica (PFTE)
Dei tre livelli di progettazione previsti dal vigente codice, quello a torto più trascurato è il progetto di “fattibilità tecnico-economica” (ex progetto preliminare), che, al contrario, meriterebbe maggiore attenzione, anche al fine di prevenire impedimenti che possano ritardare l’avvio dei lavori e la loro esecuzione
Il primo livello di progettazione, infatti, se elaborato nel rispetto non solo formale del dettato normativo, consentirebbe di disporre di un quadro completo di informazioni, tecniche ed economiche, indispensabile per decidere la soluzione progettuale e per procedere all’elaborazione degli altri due livelli di successivo dettaglio (progetto definitivo e esecutivo), prevenendo nelle fasi successive del processo contrattuale “sorprese” che rallentano, e, in molti casi, impediscono, l’esecuzione dell’opera.
Il progetto di fattibilità dovrebbe essere effettivamente elaborato secondo le regole già previste dal codice dei contratti pubblici in vigore, ossia sulla base degli esiti delle indagini geologiche, idrogeologiche, idrologiche, idrauliche, geotecniche, sismiche, storiche, paesaggistiche ed urbanisti, pertienti in relazione alla natura e ubicazione dell’opera. Il progettista non dovrebbe trascurare neppure le verifiche preventive dell’interesse archeologico e gli studi di fattibilità ambientale e paesaggistica, evidenziando, poi, in uno specifico adeguato elaborato cartografico, le aree impegnate, le eventuali fasce di rispetto e le misure di salvaguardia.
Non solo. La fattibilità, specie in questo periodo di forte crisi energetica, dovrebbe ricomprendere puntuali valutazioni energetiche dell’opera in progetto, con riferimento al contenimento dei consumi e alle eventuali misure per la produzione e il recupero di energia, anche con riferimento al suo impatto sul piano economico-finanziario. E indicare le caratteristiche prestazionali, le specifiche funzionali e di compensazione e mitigazione dell’impatto ambientale.
In buona sostanza, la progettazione di primo livello dovrebbe essere molto accurata e completa dei contenuti previsti dall’art. 23 dell’attuale codice (D.Lgs. n. 50/2016), che semmai andrebbero rafforzati per garantire, attraverso i successivi livelli di progettazione di dettaglio, l’effettiva possibilità di procedere, nei tempi programmati, all’espletamento della gara e poi all’avvio dei lavori (cd. cantierabilità del progetto).
Le Linee guida del CSLLPP
Un utile riferimento potrebbero essere le Linee guida elaborate dal Consiglio Superiore dei lavori pubblici (CSLLPP) per la predisposizione del progetto di fattibilità tecnica ed economica (PFTE), ancorché il documento, come previsto dall’art. 48 del D.L. 77/2021, riguardi l’affidamento di opere ed interventi del PNRR e PN [1].
Le Linee guida prevedono un PFTE rinnovato nei contenuti e nella metodologia, che valuta le diverse alternative progettuali, individua gli impatti economici-sociali e ambientali dell’opera, sviluppa un organico ed esaustivo progetto di conoscenza, cristallizza l’assetto geometrico-spaziale dell’opera, le prescelte tipologie strutturali e funzionali, le interferenze derivanti da reti e sottoservizi
Il PFTE, secondo le Linee Guida, deve essere composto dai seguenti elaborati, da adattare in relazione alla specifica opera (dimensione, categoria e tipologia), secondo le indicazioni date dal RUP con il documento di indirizzo della progettazione (DIP):
- relazione generale;
- relazione tecnica, corredata da rilievi, accertamenti, indagini e studi specialistici;
- relazione di verifica preventiva dell’interesse archeologico (art. 28 comma 4 del D.Lgs. 42/2004, per la procedura D. Lgs. 50/2016 art. 25, c. 1) ed eventuali indagini dirette sul terreno secondo quanto indicato nell’art. 25, c. 8 del D.Lgs. 50/2016;
- studio di impatto ambientale, per le opere soggette a VIA (cfr. D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e legislazione regionale);
- relazione di sostenibilità dell’opera;
- rilievi plano-altimetrici e stato di consistenza delle opere esistenti e di quelle interferenti nell’immediato intorno dell’opera da progettare;
- elaborati grafici delle opere, nelle scale adeguate;
- computo estimativo dell’opera, in attuazione dell’articolo 32, comma 14 bis, del Codice;
- quadro economico di progetto;
- piano economico e finanziario di massima, per le opere da realizzarsi mediante Partenariato Pubblico-Privato;
- schema di contratto;
- capitolato speciale d’appalto;
- cronoprogramma;
- piano di sicurezza e di coordinamento, finalizzato alla tutela della salute e sicurezza dei lavoratori nei cantieri, ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 e successive modificazioni ed integrazioni, nonché in applicazione dei vigenti accordi sindacali in materia. Stima dei costi della sicurezza;
- capitolato informativo (facoltativo).
In conclusione, riuscirà il legislatore, con il qualificato supporto della commissione speciale, a coniugare semplificazione- razionalizzazione-snellimento e qualità della progettazione? L’obiettivo è particolarmente strategico e ad elevata complessità, specie per quanto riguarda la normativa di attuazione.