IN POCHE PAROLE….
Nel caso di istanza di accesso da parte di un’associazione rappresentativa di interessi diffusi, l’interesse alla base della pretesa ostensiva è ravvisabile solo ove la documentazione oggetto della richiesta sia effettivamente necessaria o, quanto meno, strettamente funzionale al conseguimento delle finalità statutarie.
Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 14 dicembre 2021, n. 8333 – Pres. Greco, Est. Lamberti
Deve essere l’associazione a dimostrare la fondatezza dell’interesse ostensivo, non essendo predicabile una sorta di legittimazione generale discendente dagli scopi statutari.
A margine
Il Codacons chiede alla Banca d’Italia e alla Consob, ai sensi della l. n. 241 del 1990 e del d.lgs. n. 33 del 2013, di “prendere visione ed estrarre copia degli accertamenti, delle ispezioni, delle istruttorie e delle relative risultanze eseguite dalla Banca d’Italia e dalla Consob … in relazione alla crisi bancaria della Banca popolare di Bari, oggi commissariata” nonché di “avere accesso ai nominativi dei soggetti (persone fisiche, enti e società) debitori nei confronti della Banca popolare di Bari degli ultimi 4 anni”.
In seguito al diniego, l’associazione si rivolge alla Commissione per l’accesso la quale osserva di “non essere competente in ordine alla richiesta di accesso civico presentata ai sensi del d.lgs. n. 33 del 2013”, con conseguente inammissibilità del ricorso in parte qua; rigetta l’istanza svolta ex l. n. 241 del 1990, escludendo di poter “riconoscere alle associazioni di tutela dei consumatori un generale potere di accesso a fini ispettivi e di vigilanza, essendo richiesto un diretto collegamento con specifiche situazioni giuridicamente rilevanti”; aggiunge, sul punto, che comunque “l’indagine sulla sussistenza di interesse qualificato all’accesso risulta assorbita dalla considerazione che gli atti richiesti risultano coperti da segreto d’ufficio ex art. 7 d.lgs. 385/1993”.
Da ultimo, anche il Tar rigetta il ricorso sostenendo che l’istanza del Codacons non sarebbe sorretta da un interesse sostanziale all’accesso ma sarebbe surrettiziamente tesa ad un controllo ispettivo sull’operato dell’Amministrazione, dovendosi intendere per tale “non solo il controllo che sia esteso all’intera attività di una Pubblica Amministrazione, ben potendosi tale locuzione riferire ad ogni controllo che non abbia una finalità già definita ed individuabile al momento della proposizione dell’istanza di accesso”.
Il Codacons si appella quindi al Consiglio di Stato.
La sentenza – Il Collegio ritiene l’appello infondato osservando che, in tema di accesso, la posizione delle associazioni portatrici di interessi diffusi (in capo alle quali si cristallizza, nella forma di un interesse proprio, un interesse diffuso nella società) non si differenzia in alcun modo da quella dei singoli individui.
I requisiti sostanziali per il legittimo esercizio del diritto di accesso sono, infatti, i medesimi per tutti i soggetti dell’ordinamento e si incentrano su un interesse diretto, concreto ed attuale alla specifica conoscenza documentale anelata: è proprio tale natura diretta, concreta ed attuale dell’interesse ostensivo che fonda a valle, in sede processuale, l’interesse a ricorrere avverso l’eventuale diniego.
L’interesse sotteso alla costituzione ed all’operatività di un’associazione di utenti si proietta dunque (anche) in una dimensione di pretesa ostensiva solo ove la documentazione oggetto della richiesta sia effettivamente necessaria o, quanto meno, strettamente funzionale al conseguimento delle finalità statutarie, condizione che è onere dell’associazione dimostrare.
Non è, viceversa, predicabile una sorta di legittimazione ostensiva generale in capo a tali associazioni, difettando un’apposita previsione di legge.
Nel caso di specie, pertanto, correttamente la pretesa ostensiva è stata rigettata, posto che difetta uno specifico nesso fra la conoscenza degli “accertamenti, delle ispezioni, delle istruttorie e delle relative risultanze eseguite dalla Banca d’Italia e dalla Consob … in relazione alla crisi bancaria della Banca popolare di Bari, oggi commissariata” e gli scopi statutari del Codacons, cui è estranea la titolarità di una sorta di azione ostensiva popolare o, a fortiori, di un sindacato ispettivo generale sull’operato delle Autorità di vigilanza.
Non valgono all’uopo né la presentazione di esposti (facoltà propria di ogni consociato che non ne differenzia né qualifica la posizione), né la costituzione di parte civile: attesa, infatti, la natura personale della responsabilità penale, l’azione civile avverso specifici soggetti che hanno rivestito posizioni apicali in un istituto di credito non legittima una richiesta di accesso riferita all’intera attività di vigilanza svolta in precedenza con riferimento all’istituto bancario stesso.
Per di più, i documenti cui è riferita l’istanza, in quanto antecedenti (temporalmente) e propedeutici (funzionalmente) alla sottoposizione dell’istituto di credito pugliese alla procedura di amministrazione straordinaria, attengono per tabulas all’attività di vigilanza di pertinenza istituzionale della Banca d’Italia, sottratta ex lege all’accesso (art. 7 d.lgs. 385/1993).
Peraltro, la nozione di attività di vigilanza, in quanto connotata funzionalmente, è lata e non può essere ridotta alle sole funzioni espressamente tipizzate dal d.lgs. 385/1993, estendendosi di contro a tutte le iniziative della Banca d’Italia comunque istituzionalmente finalizzate al controllo circa l’operato degli istituti di credito.
Infine, la richiesta di conoscere i nominativi dei debitori della Banca popolare di Bari è priva di un nesso con gli scopi statutari del Codacons e, comunque, richiederebbe alla Banca d’Italia un’apposita attività di collazione e compilazione, laddove, come noto, nel nostro ordinamento l’istanza di accesso deve attenere a documentazione già formata dalla pubblica amministrazione destinataria dell’istanza: questa, invero, pone in capo all’Amministrazione un mero dovere di dare (ossia di rendere conoscibile un quid già precostituito), non anche un preliminare dovere di facere (ossia di confezionare una documentazione prima inesistente)
di Simonetta Fabris