IN POCHE PAROLE…
Le nuove regole del Ministero dell’Interno per lo svolgimento delle manifestazioni pubbliche di protesta contro le misure sanitarie di contenimento del contagio da Covid-19
I documenti
Direttiva Min. Interno 10 novembre 2021
Direttiva Min. Interno 26 gennaio 2009
La nuova direttiva
Il Ministero dell’Interno, con direttiva n.76293 del 10 novembre 2021, ha fornito indicazioni per il corretto svolgimento delle manifestazioni di protesta e di contestazione contro le misure sanitarie di contenimento del contagio da Covid-19.
La problematica emersa in occasione di varie manifestazioni organizzate negli ultimi tempi sul territorio nazionale e la necessità di raggiungere un adeguato contemperamento tra i diritti in questione richiede un preliminare inquadramento all’interno del più ampio ambito della libertà di riunione, la cui disciplina va ricondotta da un lato all’art.17 Cost., che ne traccia i fondamentali binari, e dall’altro agli artt.18 ss. T.U.L.P.S. per i profili attinenti alla sicurezza pubblica.
La libertà di riunione e il TULPS
L’art.17 della Costituzione riconosce ai cittadini il diritto di riunione, purché sia pacifico e senza armi. Per le riunioni in luogo pubblico è previsto l’obbligo di preavviso alle autorità che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.
Coerente alla norma costituzionale è il disposto dell’art.18 del TULPS che sancisce l’obbligo, in capo ai promotori, di preavviso al Questore almeno tre giorni prima. Il quarto comma prevede che il Questore possa, in caso di omesso avviso o per ragioni di ordine pubblico, di moralità o di sanità pubblica, impedire che la riunione abbia luogo o prescrivere modalità di tempo e di luogo della riunione.
Analoga previsione è contenuta nell’articolo 26 dello stesso TULPS per quel che concerne le funzioni, le cerimonie, le pratiche religiose e le processioni ecclesiastiche o civili: il Questore può, per ragioni di ordine pubblico o di sanità pubblica, vietarle o prescrivere l’osservanza di determinate modalità, dandone avviso ai promotori almeno ventiquattro ore prima.
L’articolo 30 del regolamento di esecuzione del TULPS prevede, inoltre che, in tali casi, possa essere richiesto il consenso scritto dell’Autorità competente, per percorrere determinate aree pubbliche.
Il Questore può di volta in volta valutare discrezionalmente la conformità della manifestazione alle esigenze di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, in ragione di considerazioni fattuali, di tempo e di luogo.
Tale valutazione trova applicazione con riferimento alle aree nelle quali siano collocati obiettivi critici in relazione ai quali sarà opportuno disporre le necessarie limitazioni all’accesso.
La libertà di riunione è espressione di un diritto fondamentale: ne consegue che anche le manifestazioni di protesta, purché caratterizzate dalla pacificità e dalla mancanza di armi, rappresentano una delle modalità di esercizio di fondamentali diritti costituzionali, quali il diritto di riunione e il diritto di manifestazione del pensiero.
Nel disciplinare la libertà di riunione, la Costituzionale distingue tra riunioni in luogo aperto al pubblico e riunioni in luogo pubblico, prevedendo solo in ordine a queste ultime in capo ai promotori un obbligo di preavviso alle Autorità, vieppiù in considerazione della potenziale idoneità di queste ultime ad incidere sui diritti dei terzi.
Il preavviso, peraltro, ha anche la funzione di consentire alla riunione di godere della protezione della pubblica autorità e di ‘precedenza’ rispetto a manifestazioni successivamente preavvisate per lo stesso luogo.
In termini generali, per manifestazione e/o raduno si intende una particolare forma di riunione e/o concentrazione (in luogo pubblico) di più persone finalizzata alla pubblicizzazione e/o condivisione di un proprio comune pensiero concernente un fatto, un accadimento ovvero, in senso più ampio, una ideologia di carattere sociale, culturale, religiosa, ecc..
Differenti possono essere le concrete modalità con cui una manifestazione di massa, capace di coinvolgere una moltitudine di individui, si sviluppa concretamente:
- può trattarsi di una riunione statica, volta, cioè, a richiamare una moltitudine di persone in un luogo preciso al fine di aprire un pubblico dibattito o anche solo al fine di ascoltare le dichiarazioni di alcuni oratori;
- può trattarsi di una riunione in movimento (corteo, parata, marcia) contraddistinta dalle più disparate finalità e comunque connotata dal tratto caratteristico dello spostamento di una moltitudine di individui accompagnati da slogan e cori (o anche semplicemente silenzioso) e finalizzata normalmente a sottoporre all’attenzione della cittadinanza problemi e/o questioni di interesse generale (non escludendo, peraltro, la possibilità che il corteo sia indetto a fini più circoscritti e cioè per perseguire finalità di tipo autoreferenziale del gruppo che lo promuove);
- può trattarsi, ancora, di occupazione di luoghi e/o edifici simbolici mediante la confluenza di un quantitativo indeterminato di individui in una specifica località allo scopo di permanere colà fintantoché non si provveda a soddisfare le pretese avanzate dal “movimento occupante”;
- può trattarsi, infine, di corali e spontanee (ovvero anche organizzate) manifestazioni (che si traducono nell’esposizione di cartelloni, striscioni, manifesti, ovvero di oggetti-simbolo) che coinvolgono una pluralità indistinta di soggetti e che, però, diversamente dalle precedenti ipotesi, interessano direttamente ambiti e spazi privati, ancorché siano contraddistinte da un’oggettiva proiezione verso l’esterno perché visibili da parte della generalità dei consociati.
Riconosciuta la portata generale del diritto dei cittadini di riunirsi pacificamente e senza armi, va tuttavia rilevato che il medesimo, al pari di ogni altro diritto di libertà, implica la previsione di condizioni e limiti necessari per impedire che il suo esercizio possa avvenire in modo socialmente dannoso e pericoloso, ovvero idoneo a generare criticità sul piano dell’ordine e della sicurezza pubblica, nonché sul libero esercizio di altri diritti, pure garantiti, quali, in particolare, quelli attinenti allo svolgimento di attività lavorative e alla mobilità dei cittadini.
Nella direttiva viene altresì puntualizzato che la frequenza e la modalità organizzativa di queste manifestazioni, oltre a proiettare effetti particolarmente negati nell’attuale fase di graduale ripresa delle attività sociali ed economiche, si connota per un “significativo livello di inosservanza delle disposizioni di prevenzione del contagio, concernenti il divieto di assembramenti, il rispetto del distanziamento fisico e l’uso dei dispositivi di protezione delle vie respiratorie, con potenziale pericolo di incremento dei contagi e, dunque, per la salute dei cittadini”.
La sommatoria di questi fattori rende opportuno integrare le indicazioni di tenore generale già impartite con la direttiva del Ministero dell’Interno del 26 gennaio 2009 per le manifestazioni nei centri urbani e nelle aree sensibili.
Il ruolo del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica
Il primo aspetto di interesse riguarda la necessità di individuare, nell’ambito del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, aperto alla partecipazione dei Sindaci nella loro veste di autorità sanitaria locale, “i profili di criticità suscettibili di caratterizzare taluni luoghi del tessuto urbano cittadino, alla luce dell’andamento del fenomeno epidemiologico”.
Le direttive del Prefetto
All’esito di questa valutazione, i Prefetti dovranno individuare con apposite direttive e ferme restando le prerogative di cui all’art.2 Tulps (“il Prefetto, nel caso di urgenza o per grave necessità pubblica, ha facoltà di adottare i provvedimenti indispensabili per la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica. Contro i provvedimenti del Prefetto chi vi ha interesse può presentare ricorso al Ministro per l’interno”), “specifiche aree urbane sensibili, di particolare interesse per l’ordinato svolgimento della vita della comunità, che potranno essere oggetto di temporanea interdizione allo svolgimento di manifestazioni pubbliche per la durata dello stato di emergenza, in ragione dell’attuale situazione pandemica”.
L’individuazione delle aree e dei correlati divieti e prescrizioni riguardanti lo svolgimento della manifestazione, anche per quanto concerne il numero dei partecipanti, dovrà avvenire nel rispetto del principio di proporzionalità, “atteso che il diritto costituzionalmente garantito di riunirsi e manifestare liberamente in luogo pubblico costituisce espressione fondamentale della vita democratica e come tale va preservato e tutelato”.
D’altro canto, “per assicurare la più efficace tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, determinate manifestazioni potranno tenersi esclusivamente nel rispetto di specifiche modalità di carattere restrittivo, per le quali, ad esempio, potrà essere disposto lo svolgimento in forma statica in luogo di quella dinamica, ovvero prevista la regolamentazione di percorsi idonei a preservare aree urbane nevralgiche”.
Il ruolo dei sindaci
Resta ferma, sulla base delle valutazioni emerse in seno al Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, l’adozione, da parte dei Sindaci, nella loro veste di autorità sanitarie locali, dei provvedimenti di cui all’art.50 co.5 TUEL e di cui all’art.32 della legge 23 dicembre 1978 n.833”, tenendo presente, tuttavia, che l’art.50 fa riferimento ad emergenze sanitarie o di igiene pubblica “a carattere esclusivamente locale”.
Come nel caso della precedente direttiva del 2009, è verosimile la possibilità che le ordinanze attuative siano portate in sede di gravame all’attenzione e al vaglio del giudice amministrativo per i limiti ex ante allo svolgimento delle manifestazioni pubbliche, ossia antecedenti al preavviso che legittima le autorità a vietarle solo per comprovati motivi di sicurezza o incolumità pubblica e, quindi, solo sulla base di specifiche valutazioni compiute una volta ricevuto il preavviso.
Minori problematiche sembra comportare, invece, la limitazione di una libertà costituzionalmente garantita per la salvaguardia di altri valori aventi pari rilievo costituzionale, come può essere, nel caso di specie, la libera circolazione, lo svolgimento delle attività lavorative e la tutela della salute dei cittadini.