IN POCHE PAROLE …
L’apertura e il subingresso in una sala giochi richiede la verifica d’ufficio sui requisiti morali del richiedente e sulla sorvegliabilità dei locali e deve svolgersi nel rispetto degli orari e delle distanze minime da luoghi sensibili.
I requisiti soggettivi per l’esercizio di una sala giochi
I requisiti soggettivi delle autorizzazioni di polizia sono richiamati dall’art.11 Tulps. Nel dettaglio, mentre l’art.11, co.2, TULPS delinea cause ostative facoltative, che consentono all’Amministrazione un sufficiente margine di apprezzamento, l’art.11 co.1 TULPS prevede che, salve le condizioni particolari stabilite dalla legge nei singoli casi, le autorizzazioni di polizia debbono essere negate, senza margine di valutazione:
- a chi ha riportato una condanna a pena restrittiva della libertà personale superiore a tre anni per delitto non colposo e non ha ottenuto la riabilitazione;
- a chi è sottoposto all’ammonizione o a misura di sicurezza personale o è stato dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza.
La prima sotto-fattispecie si riferisce a quelle situazioni in cui il richiedente sia stato condannato, con sentenza irrevocabile, ad una pena detentiva (reclusione) superiore a tre anni, perché giudicato responsabile di un delitto doloso e non abbia ottenuto la riabilitazione. Entrambe le condizioni devono sussistere perché l’autorizzazione debba essere obbligatoriamente negata.
La seconda sotto-fattispecie prevede cause alternative per il diniego vincolato dell’autorizzazione, ossia ipotesi che non devono necessariamente coesistere: basta che se ne configuri una soltanto perché il divieto dell’autorizzazione debba essere obbligatoriamente adottati.
L’art.11 co.2 stabilisce che “le autorizzazioni di polizia possono essere negate a chi ha riportato condanna per delitti contro la personalità dello stato o contro l’ordine pubblico, ovvero per delitti contro le persone commessi con violenza, o per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione, o per violenza o resistenza all’autorità, e a chi non può provare la sua buona condotta”.
Ai sensi del successivo comma 3, “le autorizzazioni devono essere revocate quando nella persona autorizzata vengono a mancare, in tutto o in parte, le condizioni alle quali sono subordinate, e possono essere revocate quando sopraggiungono o vengono a risultare circostanze che avrebbero imposto o consentito il diniego della autorizzazione”.
La sorvegliabilità dei locali
Per quanto attiene al requisito della sorvegliabilità dei locali ove vengono installati apparecchi automatici VLT ai sensi dell’art.88 Tulps, può essere utile richiamare la recente sentenza del TAR per la Puglia, sez. II, n.158/2020 del 3 febbraio 2020, che si sofferma sul ricorso nato da una contestata, erronea applicazione da parte dell’Autorità questorile dei criteri di sorvegliabilità previsti dal DM n.564 del 1992, essendo, gli stessi, riferiti ai pubblici esercizi per la somministrazione di alimenti e bevande.
Secondo la parte attrice, si sarebbe dovuto più correttamente applicare soltanto l’art.153 del Regolamento di esecuzione del Tulps, richiamato nel provvedimento finale, a mente del quale “la licenza può essere rifiutata o revocata per ragioni di igiene o quando la località o la casa non si prestino ad essere convenientemente sorvegliate”.
In proposito, il TAR ha sottolineato, in via generale, che l’Amministrazione, nell’esercizio del potere di cui all’art.88 Tulps, “gode di una amplissima discrezionalità nell’apprezzamento dei fatti e delle circostanze complessive” da porre alla base delle proprie valutazioni riguardanti la conformità dell’attività da autorizzare agli interessi dell’ordine e della sicurezza pubblica”.
Ampiamente discrezionale, quindi, è anche la valutazione relativa alla sorvegliabilità del locale, ai sensi del citato art.153 reg. es. Tulps.
Preme richiamare l’attenzione sul fatto che il giudice amministrativo ha osservato che il decreto ministeriale n.564 del 1992 “disciplina una fattispecie diversa” da quella della sorvegliabilità dei locali adibiti a giochi e scommesse. Peraltro, si rappresenta che, anche in altre recenti pronunce, la giustizia amministrativa ha avuto modo di evidenziare che i parametri indicati dal D.M. vanno riferiti solo ai locali per la somministrazione di alimenti e bevande e non possono essere estesi, in mancanza di apposito richiamo normativo, alle sale giochi (cfr. TAR Piemonte, sentenza n.153 del 2015, confermata dal Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza n.5846 del 2018).
Tuttavia, nel caso di specie, la sentenza del TAR Puglia chiarisce che il Questore, pur avendo operato un richiamo all’art.1, co 2, del ripetuto decreto, che fa riferimento al criterio dell’accessibilità diretta ai locali dalla strada, ha fondato invece il proprio giudizio negativo sulla mancanza di visibilità dell’esercizio dalla sede stradale a causa della conformazione dei luoghi.
La carenza di visibilità impatta, infatti, negativamente sulle esigenze connesse alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, impedendo agli agenti ed ufficiali di p.s. impegnati nel controllo del territorio di avvedersi di situazioni pericolose eventualmente in atto nell’esercizio autorizzato.
Pertanto, conclude il giudice amministrativo, a fronte di un richiamo formale al D.M. n.564 del 1992 nel provvedimento di diniego della licenza, l’Autorità non ha fatto alcuna applicazione sostanziale del regolamento stesso, ma si è basata su oggettivi parametri nell’esercizio del proprio potere discrezionale.
Un’ulteriore questione rilevata dal ricorrente riguarda il fatto che l’art.153 del Regolamento di esecuzione del Tulps prevede criteri di valutazione sulla sorvegliabilità dei locali meno dettagliati di quelli contenuti nel cennato decreto ministeriale.
Sul punto, la sentenza in parola mette in luce che la maggiore analiticità delle prescrizioni dettate per gli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande “limita la discrezionalità dell’Amministrazione”. Al contrario, la formulazione ‘aperta’ dell’art.153 del Regolamento di esecuzione del Tulps – secondo la Corte territoriale – lascia maggiori margini di valutazione all’Autorità, circostanza che “è perfettamente coerente con la maggiore pericolosità per l’ordine e la sicurezza pubblica ontologicamente insita nell’attività di raccolta di giochi e scommesse”.
Pertanto, l’enunciazione di tale ultimo principio sembra suggerire l’opportunità di orientare l’attività provvedimentale degli organi accertatori nell’ambito del perimetro disegnato dall’art.153 del Regolamento di esecuzione del Tulps – calibrato sulle esigenze di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica – e può altresì rappresentare un utile parametro qualora fosse necessario apprestare un’efficace linea di difesa in sede di eventuali contenziosi giudiziari (circ. Min. Int. n.557/PAS/U/007050/12001 del 1 luglio 2020).
Tar Puglia – Bari, sentenza n.158 del 2020
La disciplina degli orari di apertura dei locali di funzionamento dei giochi
Per le sale bingo si applicano le disposizioni di cui all’art.88 TULPS, per cui i Questori potranno indicare nelle prescrizioni gli orari massimi di chiusura in rapporto alle effettive esigenze di preservazione della quiete pubblica, salvo che si tratti di sale realizzate in zone distanti da quelle abitate o già interessate da luoghi e attività di trattenimento o spettacolo (quali sale da ballo, sale giochi, locali notturni ed esercizi similari) che praticano orari maggiori.
Protrazioni di orario potranno essere giustificate anche dalla necessità di favorire un deflusso ordinato e non chiassoso dai locali (quale potrebbe aversi anticipando eccessivamente l’orario di chiusura), nonché in relazione alla qualificazione turistica delle località interessate, al periodo feriale e ad altre apprezzabili circostanze idonee a contemperare le esigenze di tranquillità e riposo nelle aree adiacenti.
Tale previsione non contrasta con i poteri di regolamentazione del Sindaco, riconnessi ad altre finalità di tutela.
In effetti, un problema interpretativo è inizialmente sorto in merito alla possibilità dei Comuni di imporre, con proprio regolamento, limiti all’apertura di esercizi pubblici per l’installazione di apparecchi automatici da gioco, nonché in ordine agli effetti di tali eventuali previsioni normative regolamentari sulle valutazioni spettanti al Questore in sede di rilascio della licenza ex art.88 TULPS nel territorio comunale.
Sul tema, è intervenuta in termini dirimenti la circolare ministeriale n.557/PAS/6954 del 14 aprile 2016, con la quale è stato richiamato l’art.50, co.7, del d.lgs. n.267 del 18 agosto 2000 (TUEL): “il sindaco … coordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla Regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici”.
La giurisprudenza ha affermato che “dalla particolare ampiezza della nozione di ‘pubblico esercizio’ contenuta nella disposizione deve ritenersi che rientrano senz’altro nella nozione anche le attività di intrattenimento espletate all’interno di sale giochi e degli esercizi in cui siano installati apparecchi per il gioco lecito”… “di talché per dette sale il Sindaco può esercitare il proprio potere regolatorio anche quando si tratti dell’esercizio del gioco d’azzardo, quando le relative determinazioni siano funzionali ad esigenze di tutela della salute e della quiete pubblica” (Cons. Stato, sez. V 20 ottobre 2015, n. 4994).
In senso analogo si possono leggere non poche altre pronunce della giurisprudenza, con le quali è stato riconosciuto, sulla base della generale previsione di cui all’art.50 co.7, che il Sindaco può disciplinare, con propria ordinanza, gli orari delle sale giochi e degli esercizi in cui siano installati apparecchi da gioco per esigenze di tutela della salute (tra cui è compreso il contrasto alle ludopatìe) e della quiete pubblica, come appena detto, nonché della circolazione stradale (oltre alla sentenza appena menzionata, cfr. Cons. Stato, Sez.V, n.3778 del 2015 e nn.5826, 3875, 3271, 610 del 2014, nonché TAR Lombardia-Brescia sez.II 21 ottobre 2015 n.1326 ovvero, ex multis, TAR Piemonte 20 maggio 2011 n.513).
La stessa Corte costituzionale, con la sentenza n.220 del 18 luglio 2014, ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dello stesso comma da ultimo citato proprio con riferimento al potere del Sindaco di farne applicazione in materia di gioco e di scommesse con finalità di contrasto del gioco d’azzardo patologico. (Corte cost. sentenza n.220 del 2014)
Può, dunque, considerarsi pacifica la legittimità dei provvedimenti assunti dalle Amministrazioni comunali, attraverso il potere di ordinanza sindacale citato, di perseguire obiettivi di tutela della salute pubblica anche attraverso la riduzione e la diversa articolazione degli orari di apertura degli esercizi pubblici presso i quali è possibile utilizzare gli apparecchi per il gioco lecito (in particolare, a tutela delle fasce più vulnerabili ed esposte della popolazione, quali gli adolescenti, gli studenti e gli anziani, limitando gli orari che più si prestano a frequentazioni compulsive o comunque eccessive delle sale).
Inoltre, deve ritenersi estranea alle competenze dell’Autorità provinciale di P.S. ogni valutazione relativa agli orari ‘ordinari’ di apertura e chiusura delle sale bingo e degli altri esercizi ove si pratica il gioco pubblico, come è escluso che le prescrizioni del Questore, da (eventualmente) apporre al titolo autorizzatorio, possano confondersi o assolvere ad una funzione sostitutiva di una potestà che la legge attribuisce tassativamente ad altra autorità in relazione agli interessi pubblici che attengono alla sua sfera.
La disciplina delle distanze minime da luoghi sensibili: i precedenti orientamenti
Il problema della mancanza di norme di raccordo tra la disciplina statale di pubblica sicurezza e quelle locali in tema di tutela delle fasce deboli della popolazione e di contrasto della diffusione delle dipendenze dal gioco (nonché, anche, in materia urbanistica ed edilizia) si è manifestato non solo in relazione alla disciplina degli orari di apertura ma anche per le distanze minime da luoghi sensibili.
Con circolare del 6 marzo 2014 l’Ufficio per l’Amministrazione Generale del Ministero dell’Interno – Dipartimento della P.S., muovendo dall’esperienza maturata in Lombardia a seguito dell’entrata in vigore della legge 21 ottobre 2013 n.8 recante “norme per la prevenzione e il trattamento del gioco d’azzardo patologico“, ha evidenziato come gli accertamenti in materia di distanze minime non vengano posti in capo al Questore all’atto del rilascio delle licenze di sua competenza ai sensi dell’art.88 TULPS, rilevando al contrario la competenza della polizia locale ai controlli sul loro rispetto. In detta circolare si precisa che “la valutazione del Questore deve rimanere circoscritta alla tutela dei profili legati all’ordine e alla sicurezza pubblica e, quindi, alla verifica dei requisiti soggettivi richiesti dall’art.88 TULPS in capo al richiedente, nell’ambito di una doverosa distinzione di competenze rispetto agli altri interessi pubblici che fanno capo alle Amministrazioni locali“.
“Diversamente opinando, tra l’altro, il Questore dovrebbe provvedere, in sede istruttoria, a verifiche ulteriori rispetto a quelle prescritte dal TULPS, in quanto previste da ulteriori normative locali o regionali, assumendone gli esiti come elementi vincolanti del suo provvedimento finale, di cui rispondere eventualmente anche in sede contenziosa, In tal modo, lo stesso Questore potrebbe trovarsi a negare una licenza di polizia non per il difetto di taluno dei requisiti prescritti dal TULPS, dunque per esigenze di ordine e sicurezza pubblica, bensì per la presenza di una limitazione posta da una fonte di alto rango, per la tutela di interessi pubblici che non attengono agli ambiti si sua specifica competenza, di cui però assumerebbe la responsabilità, in evidente disarmonia con quanto affermato dalla Corte costituzionale. Appare, pertanto, coerente con i principi costituzionali concludere che, in questo settore di attività, vi è un concorso di interessi pubblici di pari rilievo facenti capo ad Amministrazioni diverse, statali da un lato e territoriali dall’altro, con la conseguenza che il regime di pubblica sicurezza convive con eventuali norme di legge regionali o regolamentazioni comunali che, muovendo si un piano diverso rispetto a quello della licenza di polizia, pongono limiti e preclusioni all’apertura di sale da gioco o di sale bingo o VLT (Videolottery). Alla luce di quanto sopra, in presenza di limitazioni poste da regolamentazioni di tale natura, la soluzione interpretativa preferibile sembra quella di ritenere circoscritti ai soli requisiti richiesti dal TULPS i presupposti per il rilascio della licenza, nonché l’ambito dei successivi controlli di polizia, fermi restando i divieti e le limitazioni introdotte da normative locali“.
“L’eventuale rilascio del titolo di polizia non consente, in altri termini, di superare detti divieti e limitazioni, cui gli interessati debbono in ogni caso attenersi, così come sono tenuti ad assolvere agli altri obblighi di legge inerenti all’esercizio dell’attività autorizzata (sanitaria, urbanistici, di prevenzione incendi, tributari, ecc.) conformemente a quanto ordinariamente avviene per ogni altra licenza di polizia“.
Per tale ragione, sempre con circolare ministeriale del 6 marzo 2014, si è ravvisata la necessità di rendere opportunamente edotti gli interessati, “per una doverosa chiarezza nei loro confronti”, del fatto che il titolo di polizia non consente di superare gli eventuali divieti, posti da norme regionali o comunali, di collocazione degli apparecchi in determinate aree urbane, “anche attraverso una esplicita avvertenza apposta in calce alla licenza”.
In attesa di un punto di equilibrio costituzionalmente orientato il Ministero dell’Interno con circolare n.557/PAS/U/012936/12001(l) del 29 luglio 2014 ha riconfermato il proprio indirizzo interpretativo, suggerendo di limitarsi ad informare gli interessati e gli stessi Comuni:
• sul descritto rapporto tra le licenze di polizia e le limitazioni all’apertura di sale da gioco previste da norme locali in vigore
• sulle eventuali situazioni di incompatibilità di nuove sale gioco con le normative locali, di cui si abbia notizia certa fin nella fase istruttoria del provvedimento di cui all’art.88 Tulps (ove, pertanto, occorrerà documentarsi sulla normativa regionale di riferimento e su quanto previsto in materia di orari e distanze).
Detta informativa, da rendere in calce ad ogni licenza rilasciata ai sensi dell’art.88 TULPS, può essere integrata con un’espressione del tipo: “Ai fini della verifica del rispetto delle previsioni limitative all’apertura di esercizi per il gioco pubblico contenute nella legge regionale _____ n.____ del _________ della presente licenza viene data comunicazione al Comune di ____ e alla Regione medesima“.
La definizione degli aspetti di dettaglio è rimessa ai regolamenti comunali, che indicano le modalità di misurazione delle distanze (ad esempio, dalla porta di ingresso del locale fino al centro porta del ‘luogo sensibile’ lungo il percorso più breve), le fasce orarie di apertura con indicazione delle ore di accensione massime al giorno (ad esempio, otto ore da stabilirsi con ordinanza del sindaco, ovvero con indicazione preventiva delle fasce 9-12, 15-19 e 21-01), la predisposizione di un’area separata, appositamente delimitata, segnalata e controllata e nella quale è vietato l’accesso e la permanenza ai minori), l’indicazione delle sanzioni per violazioni al regolamento oltre a quanto previsto dalla legge regionale (ad esempio, 500 euro di multa e in caso di reiterate violazioni anche la sospensione dell’autorizzazione amministrativa per un periodo da uno a trenta giorni, fino alla revoca).
Con le successive circolari ministeriali del 19 marzo e 8 agosto 2018 è stata ribadita la necessità di tener conto, da parte dell’autorità provinciale di P.S., in sede di rilascio della licenza ex art.88 del TULPS, “anche della disciplina regionale e locale in tema di distanze minime da luoghi qualificati come sensibili”.
In particolare, dal punto di vista operativo, al privato aspirante alla licenza ex art.88 TULPS, al momento della presentazione dell’istanza, spetta attestare ai sensi dell’art.47 del d.p.r. n.445 del 2000 il rispetto delle distanze minime stabilite da leggi e da regolamenti regionali o da regolamenti del Comune. Tale attestazione si aggiunge all’autocertificazione della conformità dei locali di esercizio alla vigente normativa in materia di urbanistica, edilizia, igiene, sanità e polizia urbana, nonché quella specificamente attinente alla destinazione d’uso dell’immobile. Al fine di agevolare tale adempimento, sono allegati alla circolare del 19 marzo 2018 i nuovi moduli che i privati potranno utilizzare per la presentazione della domanda.
Avviato il procedimento, il Questore provvede alla verifica delle suddette dichiarazioni, secondo le disposizioni di cui agli artt.71 e 72 del d.p.r. n.445 del 2000, chiedendo, in particolare, al Comune nel cui territorio è ubicata la sala medesima, di procedere al controllo della dichiarazione dell’istante, esprimendosi in merito al rispetto delle distanze minime eventualmente prescritte dalla normativa regionale e/o locale.
Nel caso in cui il Comune attesti la conformità dei locali in argomento alle previsioni in tema di distanze minime, il Questore, ricorrendo anche gli ulteriori presupposti soggettivi ed oggettivi dell’autorizzazione, potrà rilasciare la licenza.
Non sarà più necessaria, inoltre, l’apposizione, in calce alla licenza, della dicitura suggerita nella circolare n.557/PAS/U/012936/12001(l) del 29 luglio 2014 con la quale si metteva in evidenza che la licenza medesima veniva rilasciata ai soli fini di pubblica sicurezza, facendo salve le limitazioni imposte da norme di legge statale, regionale o da regolamento comunale.
Nell’eventualità in cui, al contrario, l’ente locale dovesse rilevare il mancato rispetto delle disposizioni di cui si tratta, il Questore sarà tenuto al rigetto dell’istanza di autorizzazione.
All’avviso espresso dal Comune dovrà essere dato ampio rilievo nell’ambito della motivazione del provvedimento del Questore.
Nel caso in cui il Comune non fornisca il riscontro richiesto entro il termine di conclusione del procedimento di rilascio della licenza ex art.88 TULPS, il Questore, accertata la sussistenza degli altri requisiti, provvederà comunque a concedere il titolo di polizia. La mancata comunicazione del riscontro in tempo utile andrà comunque segnalata al Comune per le eventuali iniziative di cui all’art.71 comma 3, del d.p.r. n.445 del 2000.
Nell’ipotesi in cui, successivamente al rilascio della licenza ex art.88 del TULPS, emerga che l’ubicazione dell’esercizio violi le distanze minime, il Questore valuterà la possibilità di annullare il provvedimento ai sensi dell’art.21-nonies della legge 241 del 1990. Restano fermi i poteri di intervento conferiti agli Enti locali dalle normative regionali e comunali. Si ricorda che nelle ipotesi in cui la falsa attestazione sia accertata con sentenza passata in giudicato, l’annullamento potrà essere disposto ai sensi della più rigorosa disposizione di cui al comma 2 del medesimo art.21-nonies.
Le distanze minime possono rilevare anche in relazione ad autorizzazioni per lo svolgimento dell’attività accessoria di raccolta scommesse presso i c.d. corner o punti gioco siti all’interno di esercizi quali bar, tabacchi, ecc. ai sensi del d.l. n.223 del 2006, ma questo dipende da quanto previsto in merito dalle singole leggi regionali.
Nelle previsioni di cui alla circolare del 19 marzo 2018 non ricadono i punti di raccolta (ex CTD) regolarizzati attraverso le disposizioni di emersione contenute nelle leggi di stabilità per il 2015 (legge 23 dicembre 2014 n.190) e per il 2016 (legge 28 dicembre 2015 n.208).
Le distanze minime e l’orientamento del Consiglio di Stato
Sul tema delle distanze minime è intervenuta una pronuncia del Consiglio di Stato, sez.III n.4604 del 19 luglio 2018 confermativa dell’indirizzo per cui il Questore, in sede di rilascio della licenza ai sensi dell’art.88 TULPS, è chiamato ad accertare non solo la sussistenza dei requisiti previsti dalla legislazione di polizia ma anche di quelli stabiliti da altre fonti normative, in cui è ricompresa la disciplina regionale e comunale sulle distanze minime delle attività commerciali in questione dai luoghi considerati ‘sensibili’.
Tale accertamento è effettuato sulla base dell’autodichiarazione dell’interessato, la cui esattezza è verificata per il tramite dei comuni.
Il Consiglio di Stato, con la richiamata pronuncia, rappresenta che per poter prevenire l’insorgenza di forme patologiche di ludopatìa molte Regioni hanno disciplinato normativamente le distanze minime che devono intercorrere tra le sale da giochi e scommesse ed i luoghi sensibili, in cui si presume la presenza di persone maggiormente vulnerabili, come i giovani.
La sentenza ribadisce la competenza del Questore, prevista dall’art.1 co.936 della legge n.208 del 2015 (legge di stabilità 2016), dove vengono “definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età”.
La norma conferma anche come “la localizzazione dei punti di raccolta del gioco è materia che attiene alla tutela della salute e dell’ordine pubblico ed è sintomatico che entrambe le tutele sono espressamente richiamate nell’ottica della prevenzione”. Indicazioni presenti anche all’interno della legislazione regionale dove le norme sono “finalizzate a prevenire – proprio attraverso l’imposizione di distanze minime delle sale giochi e scommesse dai luoghi sensibili – l’insorgenza di forme patologiche di ludopatia” indicato anche come GAP.
Alla base di queste disposizioni preventive, l’interesse da salvaguardare è quello della salute ma anche l’ordine pubblico, come difesa da eventuali fenomeni di devianza criminale, soprattutto giovanile.
In ragione di ciò, il Consiglio di Stato puntualizza che “la piena competenza del Questore in termini generali va pienamente riconosciuta” e che correttamente si prevede che la normativa regionale venga applicata anche all’installazione degli apparecchi c.d. videolottery, soggetta all’art.88 TULPS, “né l’attività in questione può essere ritenuta meramente accessoria all’autorizzazione originariamente rilasciata al locale poiché implica l’aggiunta di un quid pluris al medesimo, non compreso nella stessa”. (Cons. Stato, sentenza n.4604 del 2018).