E’ imminente la pubblicazione della “Circolare” esplicativa del D.M. attuativo dell’art. 33, comma 2, del D.L. n. 34/2019, di disciplina delle capacità assunzionali di personale a tempo indeterminato dei Comuni.
Una sua versione in “bozza” – circolare-fp-decreto-art.-33-dl-27.04.2020 – è stata comunque già diffusa, alimentando, fin da subito, il confronto tra gli addetti ai lavori, che su di essa deponevano ampie aspettative. L’argomento è stato già trattato in questa rivista (vedi articolo del 1/5/2020) e il contenuto della circolare ministeriale è un utile approfondimento. Essa si articola su sei punti principali: decorrenza del decreto; specificazioni degli elementi che contribuiscono alla determinazione del rapporto spesa/entrate; individuazione delle fasce demografiche e dei relativi valori-soglia: casistiche applicative; determinazione delle percentuali massime di incremento; ulteriori misure per i piccoli comuni e le Unioni; effetti della nuova disciplina in materia di mobilità.
Decorrenza del decreto. Il decreto attuativo del 17/3/2020 ha fissato la decorrenza delle nuove regole dalla data del 20 aprile 2020. La circolare esplicativa, soggiunge una disciplina delle procedure concorsuali avviate con il previgente regime “al fine di regolare meglio il passaggio al nuovo regime”. In particolare, è consentito ai Comuni di concludere le procedure assunzionali già avviate con la disciplina previgente, purché siano state effettuate, entro il 20 aprile, le comunicazioni previste dalla disciplina di mobilità del personale ai sensi dell’art. 34 bis del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 sulla base dei piani triennali del fabbisogno e alla condizione che siano state operate le relative prenotazioni nelle scritture contabili. Sostanzialmente, si consente la prosecuzione della procedura di selezione del personale fin dalle fasi precedenti all’avviso pubblico, purché vi sia riscontro dei presupposti essenziali che sottendevano alla stessa regolarità del procedimento avviato. Va ricordato che la normativa sulla spesa del personale è collocata tra quelle di tutela e contenimento della spesa e finanza pubblica, la cui interpretazione da parte del giudice erariale è prevalentemente di carattere letterale e restrittivo.
La circolare, di fatto, introduce per l’anno 2020, una deroga al rispetto dei limiti fissati dal decreto attuativo riconoscendo ai fini della determinazione del rapporto spesa personale su entrate correnti da applicarsi ai Comuni rientranti nella disciplina dell’art. 6, commi 1 e 3 del decreto attuativa, anche la sterilizzazione della maggiore spesa sostenuta nel 2020. E’ richiamata, poi, l’attenzione sulla circostanza che trattandosi di una deroga per il solo anno 2020, gli enti nel procedere con le maggiori assunzioni dovranno valutare la capacità di rientro nei limiti di spesa del 2021 fissati dalla norma.
Voci spesa e entrate. L’art. 2 del decreto attuativo indica le voci di spesa del personale e delle entrate correnti da considerare per la determinazione del parametro di riferimento da confrontare con i valori soglia di massima spesa e con i valori spoglia di rientro. L’interpretazione ministeriale, con lo scopo di garantire una applicazione uniforme dell’articolato calcolo assunzionale, stabilisce che nella componente del numeratore della frazione spesa/entrate correnti dovranno essere contabilizzate le voci di spesa del personale riportate nel macroaggregato BDAP: U. 1.01.00.00.000 (Retribuzioni lorde), U. 1.03.02.12.001 (Acquisto di servizi da agenzie di lavoro interinale), U. 1.03.02.12.002, (Quota LSU in carico all’ente) U. 1.03.02.12.003 (Collaborazioni coordinate e a progetto), U. 1.01.00.00.999 (Altre forme di lavoro flessibile n.a.c.).
Per le entrate da misurare e da porre al denominatore della frazione, il riferimento finanziario è indicato negli “gli accertamenti di cui agli identificativi BDAP: 01 Entrate Titolo I, 02 Entrate titolo II, 03 Entrate titolo III, riferiti al rendiconto della gestione”.
Il dato è comunque agevolmente recuperabile nel quadro generale riassuntivo del rendiconto della gestione (n.d.r.).
Il FCDE da decurtare dalle entrate è quello stanziato nel bilancio di previsione, eventualmente assestato, con riferimento alla parte corrente del bilancio stesso.
E’ riconosciuto, comunque, ai fini della determinazione del valore soglia, che per i comuni che abbiano applicato la tariffa rifiuti con natura corrispettiva – in luogo della TARI e la cui entrata e spesa sia stata, pertanto, attribuita al gestore – le entrate correnti dovranno includere anche il valore dell’entrata corrispettiva[1], al netto del FCDE di parte corrente.
Fasce demografiche: casistiche applicative. Con il decreto attuativo sono state individuate due distinte soglie di riferimento. La circolare illustra, al riguardo, le tre fattispecie in cui i Comuni potranno trovarsi:
- Comuni con bassa incidenza della spesa di personale sulle entrate correnti, ai quali è riconosciuta una capacità di spesa aggiuntiva per assunzioni a tempo indeterminato: trattasi dei Comuni il cui rapporto spesa personale/entrate correnti è inferiore al parametro soglia di riferimento per fascia demografica, i quali possono incrementare la spesa di personale registrata nell’ultimo rendiconto approvato, sino al limite inferiore del valore soglia, di cui alla tabella 1 del decreto attuativo. Questi enti non dovranno approvare una nuova deliberazione dei piani di assunzione, ma potrà essere sufficiente una certificazione di compatibilità dei piani approvati con la nuova disciplina. L’incremento della spesa dovrà avvenire con la gradualità e nel rispetto delle percentuali massime di incremento fissate dalla tabella 2 del decreto attuativo[2];
- Comuni con bassa elevata incidenza della spesa di personale sulle entrate correnti, ai quali è richiesto di attuare una riduzione del rapporto spesa/entrate: in questa fattispecie vi rientrano i Comuni il cui rapporto spesa personale/Entrate correnti è superiore al valore soglia di rientro di cui alla tabella 3 del decreto attuativo. Questi enti dovranno ridurre il predetto rapporto, fino al conseguimento del valore soglia;
- Comuni con moderata incidenza della spesa di personale: rientrano in questa fattispecie i Comuni il cui rapporto rapporto spesa personale/entrate correnti è incluso fra i valori soglia di rientro (tabella 3 decreto attuativo) e quello di massima spesa (tabella 1 del decreto attuativo). Essi potranno incrementare la spesa di personale solo a fronte di un incremento delle entrate correnti tale da lasciare invariato il rapporto.
Determinazione incremento. La Circolare ripercorre i principi che sottendono alla nuova disciplina diretta “a rendere graduale la dinamica di crescita del personale”, prevedendo che essa possa essere derogata, nel caso “di Comuni che abbiano a disposizione facoltà residue degli ultimi 5 anni (cd. resti assunzionali)”.
Chiarisce che i “valori percentuali riportai in tabella rappresentano un incremento rispetto alla base spesa di personale 2018, per cui la percentuale individuata in ciascuna annualità successiva alla prima ingloba la percentuale degli anni precedenti”.
L’ultimo capoverso della circolare (in bozza) richiama per errore l’art. 6 del decreto attuativo, in luogo dell’art. 7.
Piccoli comuni e Unioni. I chiarimenti che vengono forniti, si limitano a giustificare la congruità dell’incremento della spesa ammissibile di 38.000 euro, sulla base del costo medio per un dipendente a tempo pieno e indeterminato.
Mobilità. Quest’ultimo profilo, viene trattato nella circolare con l’espresso richiamo all’art. 14, comma 7, del D.L. 95/2012 di disciplina delle cessazioni per processi di mobilità, da coordinarsi con il nuovo principio di sostenibilità finanziaria della spesa del personale. Al riguardo è sostenuto che l’art. 14 non sia più operante per i Comuni, ma vada applicato solo nel caso di mobilità extra compartimentali. Pertanto, le “amministrazioni di altri comparti, nonché province e città metropolitane, che acquisiranno personale in mobilità da comuni assoggettati alla neo-introdotta normativa non potranno più considerare l’assunzione neutrale ai fini della finanza pubblica, ma dovranno effettuarla a valere sulle proprie capacità assunzionali”.
Conclusioni. La circolare ha senza dubbio il grande pregio di giungere con esemplare tempestività, dopo solo alcune settimane dalla pubblicazione sulla gazzetta ufficiale del decreto attuativo. Tuttavia, molte aspettative sono state disattese e non per causa dei suoi redattori, i quali hanno ripercorso letteralmente il decreto tratteggiandone i suoi aspetti salienti, per poi declinarne, su alcuni punti, degli approfondimenti essenziali ma minimali rispetto alle aspettative, mentre per altri punti, giungere anche ad interpretazioni di valenza ordinamentale. Tra gli aspetti di maggior criticità, va evidenziata la trattazione del passaggio al nuovo regione per le procedure concorsuali in corso, con l’introduzione di una “sanatoria ampia”, che non trova un sufficiente supporto normativo e che di fatto derogherebbero ai nuovi principi di gestione della spesa del personale. La deroga, infatti, non parrebbe sufficientemente motivata dalla sussistenza della mera comunicazione ex art. 34 d.l. 34 bis del D.Lgs. 165/2001, sulla base dei piani triennali del fabbisogno e dalla registrazione contabile della prenotazione dell’impegno, quest’ultimo, peraltro, non utilizzato da tutte le amministrazioni locali e in particolare da quelle di minori dimensioni, che più di tutte le altre soffrono di una cronica carenza di personale. Per certi versi, la circolare ministeriale, richiederebbe, a sua volta, l’emanazione di una ulteriore circolare che ne chiarisca meglio alcuni suoi passaggi. Si pensi anche alla discriminante introdotta, con fonte di rango interpretativo, sulla differente applicazione del D.L. 95/2012. Nessun cenno è stato fatto in merito al raccordo con l’intera e copiosa normativa previgente, non abrogata esplicitamente ma di fatto incompatibile con il nuovo regime. Tutto ciò anche nella prospettiva di un intervento legislativo che metta in sicurezza l’operato delle amministrazioni.
La posizione della Corte dei conti. Sulle nuove disposizioni, ma in particolare sulla procedura di mobilità, è recentemente intervenuta la Sezione Regionale di controllo per l’Emilia Romagna [3], la quale con esemplare chiarezza espositiva ha tratteggiato i principi e le regola della nuova normativa introdotta dall’art. 33 del d.l. 34/2019, riconoscendo che “ai fini della sostituzione di nuovo personale in uscita per mobilità il Comune dovrà valutare la sussistenza dello spazio assunzionale alla luce dei criteri introdotti dalla nuova normativa”.
Va, inoltre, segnalata la posizione della Sezione di Controllo della Lombardia, deliberazione 74/2020, recensita su questa rivista da Ruggero Tieghi il 30 maggio.
[1] La circolare richiama entrata TARI (!), che per norma è sostituita dalla tariffa corrispettivo.
[2] La circolare richiama per errore materiale il paragrafo 2.4 in luogo del paragrafo 1.4.
[3] Deliberazione n. 32/2020, adunanza del 30 aprile 2020 (CC-Sez.-Controllo-Emilia-Romagna-del.-n.-32-20)