L’ordinamento appronta una pluralità di strumenti, ciascuno riferito ad un ambito di applicazione oggettivo e soggettivo ben specifico ed assistito da un proprio apparato sanzionatorio, ma tutti finalizzati a mettere in condizione l’Autorità di P.S. e gli organi di polizia di svolgere controlli ampi e pregnanti, attraverso i quali rintracciare eventuali soggetti latitanti o le persone pericolose.
Concorrono a questo obiettivo:
1) l’art.109 TULPS per la verifica sulle persone alloggiate in strutture ricettive;
2) l’art.12 del d.l. 21 marzo 1978 n.59, convertito, con modificazioni, dalla legge n.191 del 1978 che sancisce l’obbligo di comunicare, entro 48 ore dall’immissione nel possesso, all’Autorità di P.S. le generalità dei soggetti cui viene ceduta la disponibilità di beni immobili o parti di essi a titolo di proprietà, di comodato o altro diritto di godimento, per un periodo superiore a un mese;
3) l’art.7 del d.lgs. n.298 del 25 luglio 1998, che impone di comunicare, sempre all’Autorità locale di P.S., nel medesimo termine di 48 ore, i soggetti stranieri o apolidi, anche se parenti o affini, cui viene dato alloggio o ospitalità o ai quali viene ceduta la proprietà o il godimento di beni immobili;
4) l’art.193 del Regolamento di esecuzione del TULPS (R.D. 6 maggio 1940 n.635), secondo cui le case di cura e gli istituti sanitari devono tenere uno speciale registro, sul quale devono essere annotate le generalità delle persone ricoverate.
A parte quest’ultima ipotesi, chiaramente settoriale e quindi di agevole applicazione, ciascuna delle altre disposizioni definisce la fattispecie considerata richiamando tipologie di rapporti giuridici che, per lo meno in parte, si rinvengono anche nelle altre disposizioni.
Questo rischio di sovrapposizione – sottolinea la recente circolare del Ministero dell’Interno n.557/PAS/U/003784/ 12982.LEG dell’11 marzo 2019 – rende opportuno uno sforzo per individuare le chiavi ermeneutiche alle quali occorre fare ricorso per stabilire l’ambito di applicazione di ognuna delle predette norme, tenuto anche conto del fatto che la loro osservanza è garantita da sanzioni di diversa natura ed entità (sanzione penale nel caso di inosservanza dell’art.109 TULPS; sanzione amministrativa pecuniaria, nel caso di inosservanza dell’art.12 del d.l. 21 marzo 1978 n.59 e dell’art.7 del d.lgs. n.298 del 25 luglio 1998).
Si tratta, in realtà, di un conflitto di norme solo apparente che può essere agevolmente risolto facendo appello al criterio di specialità, peraltro espressamente richiamato nelle fonti base del diritto punitivo (art.15 c.p. e art.9 della legge n.689 del 1981).
Tale criterio, com’è noto, impone di attribuire la prevalenza alla norma che – disciplinando una fattispecie caratterizzata da elementi ulteriori non presenti nella norma ‘in conflitto’ – deve considerarsi speciale rispetto all’altra che è invece di natura più generale.
Esaminiamo nel dettaglio le singole fattispecie che disciplinano nell’ordinamento gli obblighi di comunicazione all’Autorità di pubblica sicurezza.
1) il controllo sul movimento delle persone alloggiate (art.109 T.U.L.P.S.)
L’art.109 TULPS prevede che i gestori di esercizi alberghieri e di altre strutture ricettive (compresi i campeggi) nonché i proprietari o gestori di case e di appartamenti per vacanze e gli affittacamere, ivi compresi i gestori di strutture di accoglienza non convenzionali (ad eccezione dei rifugi alpini inclusi in apposito elenco istituito dalla Regione o dalla Provincia autonoma), possano dare alloggio esclusivamente a persone munite della carta d’identità o di altro documento idoneo ad attestarne l’identità secondo le norme vigenti (per gli stranieri extracomunitari è sufficiente l’esibizione del passaporto o di altro documento che sia considerato ad esso equivalente in forza di accordi internazionali, purché munito della fotografia del titolare).
La norma si applica non solo ai gestori professionali, cioè a coloro che agiscono nelle diverse forme di impresa conosciute dall’ordinamento (imprenditore commerciale, piccolo imprenditore, impresa sociale e familiare), ma anche a tutti coloro che svolgono attività ricettive con carattere saltuario.
Vi rientrano, quindi, anche le strutture di accoglienza non convenzionali, categoria ‘aperta’ nella quale devono ricomprendersi anche gli esercizi di bed and breakfast, indipendentemente dal fatto che le prestazioni ivi erogate abbiano un carattere professionale od occasionale.
Tra le strutture soggette all’obbligo di comunicare le generalità degli alloggiati entro 24 ore successive all’arrivo – e comunque all’arrivo stesso per soggiorni inferiori alle 24 ore – sono ricomprese anche le aree attrezzate alla sosta temporanea di turisti con mezzi di pernottamento autonomi. Tali tipologie di strutture, infatti, possono essere ricomprese tra quelle ricettive di accoglienza ‘non convenzionali’.
Nel caso in cui l’area di che trattasi sia destinata al solo parcheggio dei veicoli, senza che vi sia pernottamento al loro interno, il titolare dell’area o il relativo gestore non sarà tenuto alla comunicazione di cui all’art.109 TULPS in quanto le generalità dei proprietari dei mezzi in sosta saranno trasmessi alle Questure competenti a cura delle strutture ricettive che li ospitano.
All’obbligo in parola soggiace anche la locazione per usi turistici o altri scopi di appartamenti (ammobiliati o meno) per periodi di tempo più o meno brevi. Ciò nella considerazione che tali rapporti di locazione riuniscono i due tratti essenziali delle attività ricettive e cioè l’offerta al pubblico di una prestazione alloggiativa e la finalità di lucro, con la conseguenza che essi non sono, dal punto di vista della legislazione di pubblica sicurezza, diversi dai servizi resi dalle case e dagli appartamenti per vacanze, nonché dalle altre strutture non convenzionali considerate dall’art.109 TULPS.
L’individuazione di dettaglio delle categorie di soggetti tenuti all’obbligo di comunicazione di cui all’art.109 TULPS è rinvenibile negli artt.8, 9, 12, 13 e 14 del d.lgs. n.79 del 2011 (c.d. codice del turismo) e da ultimo nell’art.19-bis, introdotto in fase di conversione del d.l. n.113 del 2018, ove si specifica che l’obbligo di far esibire il documento di identità vale anche per i locatori o sublocatori che lochino immobili o parti di essi con contratti di durata inferiore a trenta giorni.
Questo recente intervento normativo, atteso il tenore letterale della sua formulazione, viene a ricomprendere sotto il proprio ambito di operatività tutte le cessioni di immobili o parti di essi, per periodi infra-mensili, che avvengono sulla base di rapporti locatizi, suscettibili di iscriversi nelle tipologie negoziali di cui agli artt.1571 e 1594 c.c..
Nei confronti di queste due categorie di soggetti la disciplina dell’art.109 TULPS appresta uno “statuto” specifico, sottraendole al regime delle norme che, non facendo loro un esplicito riferimento, devono considerarsi di tenore più generale.
L’art.109 TULPS è dunque norma speciale rispetto agli artt.12 d.l. n.59 del 1978 e 7 del d.lgs. n.286 del 1998 che sono, pertanto, “cedevoli” rispetto ad esso.
Ne consegue che i gestori delle cennate strutture e i locatori e sublocatori di unità immobiliari per periodi inferiori ai trenta giorni sono tenuti a comunicare al Questore le generalità delle persone alloggiate secondo quanto previsto dall’art.109 TULPS e dal discendente D.M. 7 gennaio 2013 indipendentemente dal fatto che la persona alloggiata sia di nazionalità italiana (o di un altro Paese dell’Unione europea) ovvero un cittadino straniero.
Continuano, invece, ad essere sottratti agli obblighi di cui all’art.109 TULPS le cessioni della predetta durata che avvengono a titolo di liberalità o sulla base di rapporti di carattere gratuito.
La comunicazione dei dati delle persone alloggiate deve avvenire esclusivamente secondo le modalità individuate dal D.M. 7 gennaio 2013, ossia mediante trasmissione con mezzi informatici o telematici, previa abilitazione all’inserimento dei dati nel sistema informatico Alloggiati Web, fermo restando che solo nel caso in cui insorgano difficoltà di natura tecnica per l’inserimento dei dati, la comunicazione dei dati degli alloggiati potrà avvenire a mezzo fax o attraverso la posta elettronica certificata.
La violazione degli obblighi di registrazione e comunicazione degli alloggiati e quindi è sanzionata penalmente ex art.17 TULPS (Corte di Cassazione, sez.I 28 aprile 2017 n.1767 e 14 novembre 2008 n.42565).
2) gli obblighi di comunicazione riferiti agli stranieri (art.7 d.lgs. n.286 del 1998)
Al di fuori del perimetro di operatività dell’art.109 TULPS, trovano applicazione gli artt.7 del TU Imm. e 12 del d.l. n.59 del 1978.
Il primo concerne uno specifico segmento degli obblighi di comunicazione, riferito ai soggetti stranieri. Il fatto di rivolgersi ad una particolare e circoscritta platea rende la disposizione speciale rispetto all’art.12 del d.l. n.59 del 1978, che è, pertanto, di natura generale.
Conseguentemente, l’ambito di applicazione dell’art.7 TU Imm. sembra doversi riferire a soggetti diversi da quelli contemplati dall’art.109 TULPS che forniscono allo straniero alloggio od ospitalità (anche a titolo gratuito o di liberalità), ovvero stipulano con esso rapporti di locazione di durata superiore ai trenta giorni.
Rientrano, altresì, nell’alveo di applicazione dell’art.7 TU. Imm. le cessioni allo straniero di immobili urbani o rustici, intendendosi per tali gli immobili che comprendono oltre all’abitazione anche locali adibiti ad altre attività.
Le violazioni sono punite a titolo di illecito amministrativo.
3) la dichiarazione di “cessione fabbricati” (art.12 d.l. n.59 del 1978)
L’art.12 del d.l. 21 marzo 1978 n.59, convertito in legge 18 maggio 1978 n.191, impone di comunicare, entro 48 ore, all’Autorità locale di P.S. le generalità dei soggetti cui è stata ceduta la disponibilità di fabbricati o parti di essi, a titolo di proprietà, ovvero a titolo di comodato o altro diritto di godimento per un periodo superiore ad un mese.
L’art.12 del d.l. n.59 del 1978 stabilisce l’obbligo di comunicazione, per chiunque, quando si cede:
a) per un periodo superiore a 1 mese
b) in uso esclusivo
Stante la finalità antiterrorismo, la ratio del punto b) è evidente: se il cessionario ha l’uso esclusivo, il cedente non può accedere nel locale ceduto ed è esentato da ogni possibile controllo, ma proprio questo motivo la comunicazione è richiesta anche se la cessione avviene a titolo gratuito.
La norma trova applicazione alle cessioni di fabbricati o parti di essi in favore dei cittadini italiani o di altri Paesi dell’Unione europea, a titolo di proprietà o di qualunque altro diritto di godimento o locazione che ne consenta la disponibilità per un periodo superiore ad un mese.
La documentazione va conservata per cinque anni.
La normativa dispone anche che, per i contratti già stipulati prima dell’entrata in vigore della stessa, non va presentata una nuova comunicazione di cessione di fabbricato nel caso in cui il contratto venga rinnovato o nel caso di stipula di un nuovo contratto.
La mancata consegna della comunicazione comporta l’applicazione della sanzione amministrativa.
4) l’obbligo di annotazione su registro delle generalità delle persone ricoverate (art.193 Reg. TULPS)
Per quanto residuale, va sottolineato che la previsione dell’art.193 del Regolamento di esecuzione del TULPS (R.D. 6 maggio 1940 n.635), secondo cui le case di cura e gli istituti sanitari devono tenere uno speciale registro, sul quale devono essere annotate le generalità delle persone ricoverate, è assistita da una sanzione di natura penale (ai sensi dell’art.17 TULPS) in caso di inosservanza del menzionato obbligo di tenuta del registro.