Regime autorizzatorio per la vendita di oggetti preziosi: il parere del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato, con parere n.2180 dell’11 settembre 2018, si è pronunciato sul regime amministrativo della vendita di oggetti preziosi.

La tematica ha costituito oggetto di convergenti indirizzi in base ai quali sia il Ministero dell’Interno che il Ministero dello Sviluppo Economico hanno ravvisato, in particolare nel caso di attività di vendita di oggetti preziosi all’interno di esercizi commerciali già avviati, la necessità del rilascio della licenza prevista dall’art.127 T.U.L.P.S., anche alla luce di quanto previsto dal decreto legislativo n.222 del 2016.

Risoluzione 45548 Min. Sviluppo Economico

Il quadro normativo di riferimento è costituito, sul punto:

1) dagli artt.127 e 128 TULPS:

Art.127 – I fabbricanti, i commercianti, i mediatori di oggetti preziosi, hanno l’obbligo di munirsi di licenza del questore. Chi domanda la licenza deve provare di essere iscritto, per l’industria o il commercio di oggetti preziosi, nei ruoli della imposta di ricchezza mobile ed in quelli delle tasse di esercizio e rivendita ovvero deve dimostrare il motivo della mancata iscrizione in tali ruoli. La licenza dura fino al 31 dicembre dell’anno in cui è stata rilasciata. Essa è valida per tutti gli esercizi di vendita di oggetti preziosi appartenenti alla medesima persona o alla medesima impresa, anche se si trovino in località diverse.

L’obbligo della licenza spetta, oltreché ai commercianti, fabbricanti ed esercenti stranieri, che intendono fare commercio, nel territorio dello Stato, degli oggetti preziosi da essi importati, anche ai loro agenti, rappresentanti, commessi viaggiatori e piazzisti.

Questi debbono provare la loro qualità mediante certificato rilasciato dall’autorità politica del luogo ove ha sede la ditta, vistato dall’autorità consolare italiana.

Art.128 – I fabbricanti, i commercianti, gli esercenti e le altre persone indicate negli articoli 126 e 127 non possono compiere operazioni su cose antiche o usate se non con le persone provviste della carta d’identità o di altro documento munito di fotografia, proveniente dall’amministrazione dello Stato. Essi devono tenere un registro delle operazioni di cui al primo comma che compiono giornalmente, in cui sono annotate le generalità di coloro con i quali le operazioni stesse sono compiute e le altre indicazioni prescritte dal regolamento. Tale registro deve essere esibito agli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza ad ogni loro richiesta. Le persone che compiono operazioni di cui al primo comma con gli esercenti sopraindicati, sono tenute a dimostrare la propria identità nei modi predetti. L’esercente, che ha comprato cose preziose, non può alterarle o alienarle se non dieci giorni dopo l’acquisto, tranne che si tratti di oggetti comprati presso i fondachieri o i fabbricanti ovvero all’asta pubblica.

2) dal Decreto legislativo 31 marzo 1998, n.114 (Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), con particolare riferimento agli artt.7, 8 e 9

Art. 7. Esercizi di vicinato

1. (abrogato]
2. Nella segnalazione certificata di inizio di attività di cui al comma 1 il soggetto interessato dichiara:a) di essere in possesso dei requisiti di cui all’articolo 5; b) di avere rispettato i regolamenti locali di polizia urbana, annonaria e igienico-sanitaria, i regolamenti edilizi e le norme urbanistiche nonché quelle relative alle destinazioni d’uso; c) il settore o i settori merceologici, l’ubicazione e la superficie di vendita dell’esercizio; d) l’esito della eventuale valutazione in caso di applicazione della disposizione di cui all’articolo 10, comma 1, lettera c).
3. Fermi restando i requisiti igienico-sanitari, negli esercizi di vicinato autorizzati alla vendita dei prodotti di cui all’articolo 4 della legge 25 marzo 1997, n. 77, è consentito il consumo immediato dei medesimi a condizione che siano esclusi il servizio di somministrazione e le attrezzature ad esso direttamente finalizza.

– Art. 8. Medie strutture di vendita

1. L’apertura, il trasferimento di sede e l’ampliamento della superficie fino ai limiti di cui all’articolo 4, comma 1, lettera e), di una media struttura di vendita sono soggetti ad autorizzazione rilasciata dal comune competente per territorio, anche in relazione agli obiettivi di cui all’articolo 6, comma 1.
2. Nella domanda l’interessato dichiara: a) di essere in possesso dei requisiti di cui all’articolo 5; b) il settore o i settori merceologici, l’ubicazione e la superficie di vendita dell’esercizio; c) le eventuali comunicazioni di cui all’articolo 10, commi 2 e 3, del presente decreto.
3. Il comune, sulla base delle disposizioni regionali e degli obiettivi indicati all’articolo 6, sentite le organizzazioni di tutela dei consumatori e le organizzazioni imprenditoriali del commercio, adotta i criteri per il rilascio delle autorizzazioni di cui al comma 1.
4. Il comune adotta le norme sul procedimento concernente le domande relative alle medie strutture di vendita; stabilisce il termine, comunque non superiore ai novanta giorni dalla data di ricevimento, entro il quale le domande devono ritenersi accolte qualora non venga comunicato il provvedimento di diniego, nonché tutte le altre norme atte ad assicurare trasparenza e snellezza dell’azione amministrativa e la partecipazione al procedimento ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modifiche

– Art. 9. Grandi strutture di vendita

1. L’apertura, il trasferimento di sede e l’ampliamento della superficie di una grande struttura di vendita, sono soggetti ad autorizzazione rilasciata dal comune competente per territorio.
2. Nella domanda l’interessato dichiara: a) di essere in possesso dei requisiti di cui all’articolo 5; b) il settore o i settori merceologici, l’ubicazione e la superficie di vendita dell’esercizio; c) le eventuali comunicazioni di cui all’articolo 10, commi 2 e 3, del presente decreto.
3. La domanda di rilascio dell’autorizzazione è esaminata da una conferenza di servizi indetta dal comune, salvo quanto diversamente stabilito nelle disposizioni di cui al comma 5, entro sessanta giorni dal ricevimento, composta da tre membri, rappresentanti rispettivamente la regione, la provincia e il comune medesimo, che decide in base alla conformità dell’insediamento ai criteri di programmazione di cui all’articolo 6. Le deliberazioni della conferenza sono adottate a maggioranza dei componenti entro novanta giorni dalla convocazione; il rilascio dell’autorizzazione è subordinato al parere favorevole del rappresentante della regione.
4. Alle riunioni della conferenza di servizi, svolte in seduta pubblica, partecipano a titolo consultivo i rappresentanti dei comuni contermini, delle organizzazioni dei consumatori e delle imprese del commercio più rappresentative in relazione al bacino d’utenza dell’insediamento interessato. Ove il bacino d’utenza riguardi anche parte del territorio di altra regione confinante, la conferenza dei servizi ne informa la medesima e ne richiede il parere non vincolante ai fini del rilascio della autorizzazione.
5. La regione adotta le norme sul procedimento concernente le domande relative alle grandi strutture di vendita; stabilisce il termine comunque non superiore a centoventi giorni dalla data di convocazione della conferenza di servizi di cui al comma 3 entro il quale le domande devono ritenersi accolte qualora non venga comunicato il provvedimento di diniego, nonché tutte le altre norme atte ad assicurare trasparenza e snellezza dell’azione amministrativa e la partecipazione al procedimento ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modifiche.

3) dalla legge 7 agosto 1990 n.241 (nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), con particolare riferimento all’art.14 co.2 e all’art.19 bis co.3:

– Art. 14, comma 2 (Conferenza di servizi)

2. La conferenza di servizi decisoria è sempre indetta dall’amministrazione procedente quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all’acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici. Quando l’attività del privato sia subordinata a più atti di assenso, comunque denominati, da adottare a conclusione di distinti procedimenti, di competenza di diverse amministrazioni pubbliche, la conferenza di servizi è convocata, anche su richiesta dell’interessato, da una delle amministrazioni procedenti.

– Art. 19-bis, comma 3 (Concentrazione dei regimi amministrativi):

3. Nel caso in cui l’attività oggetto di SCIA è condizionata all’acquisizione di atti di assenso comunque denominati o pareri di altri uffici e amministrazioni, ovvero all’esecuzione di verifiche preventive, l’interessato presenta allo sportello di cui al comma 1 la relativa istanza, a seguito della quale è rilasciata ricevuta ai sensi dell’articolo 18-bis. In tali casi, il termine per la convocazione della conferenza di cui all’articolo 14 decorre dalla data di presentazione dell’istanza e l’inizio dell’attività resta subordinato al rilascio degli atti medesimi, di cui lo sportello dà comunicazione all’interessato;

4) dal d.lgs. 25 novembre 2016 n.222 (Individuazione di procedimenti oggetto di autorizzazione, segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA), silenzio assenso e comunicazione e di definizione dei regimi amministrativi applicabili a determinate attività e procedimenti, ai sensi dell’articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n.124).

Con specifico riguardo al regime amministrativo applicabile all’attività di commercio di oggetti preziosi, il punto 35 della Tabella A, allegata al d.lgs. n.222 del 2006, prende in considerazione l’attività di commercio al dettaglio di oggetti preziosi, distinguendo tra:

a) vendita di oggetti preziosi in esercizio di vicinato, ossia quelli aventi (in base all’art.4 del d.lgs. n.114 del 1998) superficie di vendita non superiore a 150 mq nei comuni con popolazione residente inferiore a 10.000 abitanti e a 250 mq nei comuni con popolazione residente superiore a 10.000 abitanti;

b) vendita di oggetti preziosi in media (esercizi con superficie superiore ai limiti previsto per gli esercizi di vicinato e fino a 1.500 mq nei comuni con popolazione residente inferiore a 10.000 abitanti e a 2.500 mq nei comuni con popolazione residente superiore a 10.000 abitanti) o grande (esercizi con superficie superiore ai limiti previsti per le medie strutture) struttura di vendita e

c) vendita di oggetti preziosi in caso di attività commerciale già avviata.

Con riguardo alla fattispecie di vendita di oggetti preziosi in esercizio di vicinato, la Tabella citata indica il regime amministrativo della c.d. “SCIA condizionata” (o “SCIA spuria”), a sua volta declinata in SCIA per l’avvio dell’esercizio di vicinato più autorizzazione per la vendita di oggetti preziosi, prevedendo che l’interessato presenti allo Sportello Unico per le Attività Produttive (SUAP) territorialmente competente una Segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) per l’avvio dell’esercizio di vicinato, unitamente ad un’istanza rivolta al Questore intesa al rilascio dell’autorizzazione di pubblica sicurezza per la vendita di oggetti preziosi, istanza della quale il SUAP cura la trasmissione al Questore medesimo.

Per quanto riguarda, invece, la vendita di oggetti preziosi in medie o grandi strutture commerciali, la citata Tabella A, prevede due distinti provvedimenti autorizzatori, l’uno per l’avvio della struttura commerciale (autorizzazione/silenzio assenso) e l’altro per la vendita di oggetti preziosi.

In questo caso, entro cinque giorni dal ricevimento dell’istanza, il SUAP convoca una conferenza di servizi allo scopo di acquisire le menzionate autorizzazioni, il cui rilascio viene comunicato dallo stesso SUAP all’interessato.

L’attività non potrà essere iniziata prima del rilascio delle autorizzazioni stesse o senza che sia decorso il termine per il silenzio assenso.

Per quel che riguarda la vendita di oggetti preziosi nell’ambito di attività commerciali già avviate e quindi già oggetto di autorizzazione, la citata Tabella prevede unicamente il rilascio dell’autorizzazione/silenzio assenso di pubblica sicurezza.

L’istanza volta all’ottenimento della predetta autorizzazione viene presentata al SUAP che la trasmette al Questore. E’ altresì prevista la formazione del silenzio assenso in caso di decorso del termine senza che sia stato adottato il provvedimento autorizzatorio espresso.

Considerato che, in tali casi, il più delle volte non sarà necessaria l’acquisizione di ulteriori atti di assenso, il SUAP non sarà tenuto alla convocazione della conferenza di servizi e si limiterà a comunicare all’interessato l’avvenuto rilascio dell’autorizzazione ex art.127 TULPS da parte della Questura.

Come sopra evidenziato, l’istanza per l’autorizzazione di P.S. deve essere presentata al SUAP che la trasmette al Questore, per i casi di cui alla lettera

a) contestualmente alla SCIA,

b) contestualmente all’istanza e

c) preventivamente ai fini dell’avvio dell’attività di vendita di oggetti preziosi (successivo a quello dell’attività).

La conferenza dei servizi è convocata entro 5 giorni dal ricevimento dell’istanza. In tutti i casi, il termine decorre dalla ricezione dell’istanza da parte del Questore. L’attività non potrà essere iniziata prima del rilascio dell’autorizzazione o del decorso del termine per il silenzio-assenso.

Sulle fattispecie procedimentali concernenti la vendita di preziosi cui applicare l’istituto della Conferenza di servizi il Consiglio di Stato, con il parere in esame, ha evidenziato, tra l’altro, che la conferenza di servizi è un modello procedimentale che consente all’Amministrazione procedente di acquisire in un unico contesto i pareri delle altre amministrazioni portatrici di diversi interessi pubblici, sostanziandosi in uno strumento di semplificazione con il quale si può addivenire più celermente e più ponderatamente ad una decisione.

Il ricorso alla conferenza di servizi istruttoria è facoltativo; la stessa può essere indetta dall’Amministrazione procedente quando lo ritenga opportuno per effettuare un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo ovvero in più procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesime attività o risultati, ai sensi dell’art.14 co.1 della legge n.241 del 1990.

Diversamente, la conferenza di servizi decisoria, di cui all’art.14 co.2 della legge n.241 del 1990, è sempre indetta dall’Amministrazione procedente che deve avvalersi dello strumento di semplificazione in parola, quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all’acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni.

Nel caso specifico, solo per la vendita di oggetti preziosi in medie e grandi imprese il regime previsto è articolato su due diversi provvedimenti autorizzatori, provenienti da distinte amministrazioni. L’avvio dell’esercizio commerciale, in tale ipotesi, è subordinato, infatti, al rilascio dell’autorizzazione da parte del Comune e della licenza da parte del Questore.

Pertanto, il Consiglio di Stato, con il parere reso, ha ritenuto che la conferenza di servizi debba essere convocata preventivamente nella sola ipotesi di cui alla lettera b) della voce 35 della Tabella A allegata al d.lgs. n.222 del 2016, che contempla, appunto, la vendita di oggetti preziosi in media o grande struttura. Resta ferma la facoltà dell’Amministrazione procedente di indirla ogniqualvolta, in relazione a specifiche esigenze, lo ritenga opportuno.

Consiglio di Stato – Parere n.2180 – 11.9.2018

Alla luce di quanto precede, al fine di garantire uniformità degli adempimenti procedimentali volti al rilascio dell’autorizzazione prevista dall’art.127 TULPS, il Dipartimento della P.S. del Ministero dell’Interno, con circolare 557/PAS/U/016538/ 12020(2) del 26 novembre 2018, ha fornito alcune indicazioni operative, precisando che nel caso di vendita in esercizi di vicinato (lett.a), l’interessato dovrà presentare l’istanza per l’autorizzazione di pubblica sicurezza al SUAP, che la trasmetterà al Questore contestualmente alla SCIA per l’avvio dell’esercizio.

L’inizio dell’attività è “condizionato” al rilascio dell’autorizzazione di polizia a cui è subordinato il legittimo esercizio dell’attività stessa. Tale fattispecie si caratterizza, infatti, per l’emanazione di un unico atto amministrativo, consistente nell’autorizzazione del Questore in quanto la SCIA è un atto che ha natura oggettivamente e soggettivamente separata.

Anche per la fattispecie di vendita in attività commerciali già avviate (lett.c) vi è un unico atto amministrativo rappresentato dall’autorizzazione di pubblica sicurezza. L’istanza viene presentata al SUAP che la trasmette al Questore.

Invece, nel caso di vendita in una struttura media o grande (lett.b) si è in presenza di due distinti atti autorizzativi di competenza di amministrazioni diverse (il Comune per l’avvio dell’esercizio commerciale e la Questura per la vendita di oggetti preziosi). In tale evenienza, il Comune provvederà a convocare la conferenza di servizi entro 5 giorni dal ricevimento dell’istanza da parte del Questore e l’attività non potrà essere iniziata prima del rilascio delle predette autorizzazioni (del Comune e dell’Autorità di P.S.) o del decorso del termine per il silenzio-assenso (quanto all’autorizzazione comunale).

Circ. Min. Interno sulla vendita di preziosi

Nel parere in esame, il Consiglio di Stato ha anche evidenziato che, operando la licenza per il commercio di preziosi in un settore “di estrema delicatezza ordinamentale”, è giustificata “la massima severità dell’Amministrazione nel riscontro della permanenza dei requisiti soggettivi in capo al titolare dell’autorizzazione, talché la medesima può essere legittimamente ritirata in applicazione della norma di cui all’art.10 TULPS in presenza di circostanze (da indicarsi nel provvedimento sanzionatorio) che ragionevolmente appaiano come sintomi di abuso del titolo di polizia”.

L’ipotesi di abuso del titolo che può giustificare la revoca della licenza ai sensi dell’art.10 TULPS comprende ogni violazione di legge, regolamenti o di ordini dell’autorità, non solo a prescindere da una sentenza di condanna ma anche indipendentemente dalla qualificazione come reato del comportamento sanzionato (Consiglio di Stato, sez. III, 11 luglio 2014, n.3580).

Consiglio di Stato, sez. III, 11 luglio 2014, n.3580