Anche l’avvocatura comunale è soggetta al generale potere di auto-regolamentazione dell’ente
Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza n. 5143 del 12 aprile 2018, presidente Saltelli, relatore Grasso
A margine
Nel quadro di una complessiva riorganizzazione degli uffici comunali, un comune decide di sopprimere l’avvocatura civica per fronteggiare una difficile situazione finanziaria.
L’ente stabilisce di affidare all’esterno la difesa giudiziale, previo esperimento di procedure ad evidenza pubblica, con determinazione dei compensi dei professionisti entro precisi limiti di spesa da preventivare annualmente.
In primo grado, il Tar accoglie il ricorso della dipendente comunale ricorrente sull’assunto che, dalla motivazione degli atti impugnati, non si desumono le ragioni per cui il comune ha escluso completamente la possibilità di una difesa interna, né appare adeguatamente valutato l’impatto economico delle spese derivanti dalla necessità di affidare all’esterno tutto il contenzioso, presente e futuro.
In appello, dopo aver considerato che la determinazione delle linee fondamentali di organizzazione degli uffici pubblici è rimessa a ciascuna amministrazione pubblica, il Consiglio di Stato dà invece ragione al comune.
Questo perché:
- ogni amministrazione deve provvedere alla propria organizzazione mediante “atti organizzativi” (artt. 2 e 5, d.lgs. n. 165/2001), complessivamente ispirati a criteri di funzionalità, flessibilità, trasparenza ed imparzialità, idonei a tradurre, in prospettiva programmatica, i principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità (art. 97 Cost.) e a perseguire la complessiva efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa (art. 1, l. n. 241/1990);
- questi atti rientrano nel novero del provvedimenti amministrativi e, in quanto tali, sono soggetti a verifica di legittimità, alla soggezione alle norme sulla competenza, al rispetto dei canoni di ragionevolezza, alla garanzia di imparzialità, potendo essere oggetto di sindacato giurisdizionale da parte del giudice amministrativo, (cfr. Cons. Stato, sez. V, 12 giugno 2009, n. 3728);
- tuttavia, i provvedimenti di macro-organizzazione non sono destinati ad incidere, se non in via mediata, sulle posizioni soggettive dei consociati-destinatari dell’azione amministrativa, sussistendo in capo all’Amministrazione, una discrezionalità che ridimensiona l’intensità dell’onere motivazionale e limita il sindacato giudiziale alle ipotesi di conclamata ed evidente abnormità.
Per gli enti locali, tali principi hanno hanno trovato conferma a partire dall’attribuzione alla Giunta della competenza ad adottare il regolamento degli uffici e dei servizi, proprio per porre in evidenza che l’organizzazione degli uffici è vicenda intrinsecamente collegata con il potere operativo.
In questo quadro anche l’avvocatura comunale rappresenta a tutti gli effetti un ufficio comunale che, come tale, è soggetto al generale potere di auto-regolamentazione dell’ente.
Secondo il Consiglio di Stato la sentenza di primo grado si è di fatto sovrapposta ad una opzione organizzativa di per sé non arbitraria, né irragionevole, né sproporzionata, se confrontata con i canoni di funzionalità e flessibilità (art. 2, d.lgs. n. 165/2001).
A questo si aggiunga che:
- la scansione degli atti del comune dimostra che la decisione di sopprimere l’ufficio legale ha costituito l’esito della progressiva maturazione, elaborata attraverso un complesso iter istruttorio, di riorganizzare e rivisitare, per esigenze finanziarie e di “semplificazione” organizzativa, la macro-struttura dell’ente;
- la stima dei prevedibili impatti economici, rinvenienti dalla necessità di affidare all’esterno gli incarichi legali, risulta comunque operata nel quadro di un complessivo bilanciamento di costi e benefici, che non può essere superato da un difforme apprezzamento giudiziale.
In conclusione, posto che le complessive motivazioni della decisione emergono con sufficiente chiarezza dagli atti impugnati, la sentenza di primo grado va riformata e il relativo ricorso respinto.
Stefania Fabris