La questione  sulla possibilità o meno di ricalcolare i limiti del fondo per le risorse decentrate relativamente agli incentivi per funzioni tecniche,  di nuovo di attualità dopo la modifica dell’art. 113 del codice dei contratti pubblici introdotta dalla legge di bilancio 2018, ritornerà al vaglio della Sezione delle Autonomie, se il Presidente della CdC accoglierà la richiesta in tal senso ella sezione  Puglia che dissente dall’orientamento favorevole espresso dalle sezioni Umbria e Friuli Venezia Giulia.

Corte dei conti, sezione controllo per l’Umbria, deliberazione n. 14 del 5 febbraio 2018, Pres. Longavita, Re. Belsanti

Corte dei conti, sezione controllo Friuli Venezia Giulia, 2 febbraio 2018, n. 6, Pres. Caruso, Rel. Bertuzzi

Corte dei conti, sezione controllo per la Puglia, deliberazione n. 9 del 9 febbraio 2018, Pres. Chiappiniello, Rel. Petrucci

A margine

Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti tornano a pronunciarsi sul tema degli incentivi per le funzioni tecniche di cui all’art. 113 del d.lgs. n. 50/2016.

Con una prima deliberazione, la n. 14, del 5 febbraio 2018, la sezione Umbria fornisce risposta al Presidente di una provincia che domanda se, nell’ambito di una Centrale di Committenza, le somme erogate dai Comuni alla Provincia rientrino o meno nei limiti previsti dall’art. 23, comma 2, d.lgs. n. 75 del 2017 e, qualora vi rientrino, se gli stessi debbano essere computati da parte del Comune erogante o della Provincia ricevente.

Dopo aver messo in evidenza l’interpretazione resa dalla Sezione delle Autonomie con deliberazione n. 7/2017, i giudici prendono atto del mutato quadro normativo a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 205/2017, la quale, all’art. 1, co. 526, integra il testo del previgente art. 113 del codice aggiungendo un nuovo comma 5-bis secondo cui “Gli incentivi di cui al presente articolo fanno capo al medesimo capitolo di spesa previsto per i singoli lavori, servizi e forniture”.

Questa disposizione prescrive che gli incentivi per le funzioni tecniche vanno collegati alla spesa in conto capitale, o meglio ai capitoli previsti per i singoli lavori, servizi e forniture.

Così facendo, a parere della sezione, “Il legislatore ha voluto … chiarire come gli incentivi non confluiscono nel capitolo di spesa relativo al trattamento accessorio (sottostando ai limiti di spesa previsti dalla normativa vigente) ma fanno capo al capitolo di spesa dell’appalto”.

La lettura del nuovo comma 5 bis dell’art. 113 consente così di escludere il fondo di cui al comma 2 dell’art. 113 del d.lgs. n. 50 del 2016 (anche per le quote assegnate ai dipendenti delle centrali uniche di committenza ai sensi del comma 2, terzo periodo, e comma 5) dal computo della spesa rilevante ai fini del rispetto del tetto di spesa (016) di cui all’art. 23 del d.lgs. n. 75 del 2017 fermo restando che:

  • l’individuazione dei soggetti aventi diritto all’incentivo avviene tenendo conto delle funzioni “tecniche” da questi espletate e garantendolo ai soli dipendenti interessati;
  • non si determina un ampliamento indeterminato della spesa in esame in quanto il sistema normativo contiene regole che consentono di determinare e contenere la spesa del personale, evitando che la stessa assuma un carattere incontrollato.

Dello stesso avviso, la sezione Friuli Venezia Giulia con la deliberazione n. 6 del 2 febbraio 2018, che legge la novella introdotta dalla legge n. 205/2017  come volontà del legislatore di affermare che gli incentivi non devono fare carico ai capitoli della spesa del personale, ma devono essere ricompresi nel costo complessivo dell’opera.

Con la deliberazione,  n. 9, del 9 febbraio 2018, la Sezione  Puglia tenta di pervenire alla corretta interpretazione della novella normativa in riscontro alla richiesta di un nuovo parere in materia avanzata da un ente locale.

In questo caso, la Sezione osserva che da altra angolazione prospettica, occorre considerare che l’appostazione contabile degli incentivi di natura tecnica nell’ambito del “medesimo capitolo di spesa” previsto per i singoli lavori, servizi o forniture non potrebbe mutarne la natura di spesa corrente trattandosi, in ogni caso, di emolumenti di tipo accessorio spettanti al personale.

In altri termini, la contabilizzazione ora prescritta, diretta a qualificare tale spesa nell’ambito della spesa per investimenti, non sembra poter consentire di desumere l’esclusione di tali risorse dalla spesa del personale e dalla spesa per il trattamento accessorio.

D’altra parte, è lo stesso ordinamento giuridico-contabile a contemplare, sulla base di specifiche disposizioni di legge, anche l’utilizzo, in via eccezionale, di entrate in conto capitale per il finanziamento di spesa corrente, come statuito, per gli esercizi 2016 e 2017, dall’art. 1, comma 737, della legge n. 208/2015 per i proventi da oneri concessori.

Inoltre, un indizio per qualificare tali risorse come rientranti nella spesa per il personale è costituito dall’esame del glossario Siope per il 2018 degli enti territoriali dal quale emerge che: “i compensi a titolo di incentivo alla progettazione devono essere erogati al personale utilizzando gli appositi codici di spesa previsti per la spesa di personale” e che “le entrate riguardanti i compensi erogati al personale concernenti la realizzazione di attività di progettazione finalizzate ad un investimento diretto, registrate sia tra gli investimenti diretti sia tra le spese di personale, devono essere oggetto di regolazione contabile con gli incentivi di progettazione impegnati tra gli investimenti diretti, in modo da consentire l’effettivo pagamento della spesa sui capitoli del bilancio relativi alla spesa del personale”.

Chiarito che una siffatta inclusione degli incentivi nell’ambito della spesa del personale non ne determina necessariamente anche l’assoggettamento ai vincoli di finanza pubblica imposti ex lege, la sezione sottolinea come sia necessario un ulteriore intervento nomofilattico considerato che l’allocazione contabile di una posta nell’ambito della spesa per investimenti, piuttosto che nella spesa corrente, produce anche inevitabili riflessi sugli equilibri di bilancio degli enti.

Ma le perplessità non finiscono qui, in quanto rileva la sezione:

  • quando il legislatore ha ritenuto di escludere determinate spese dall’ammontare complessivo della spesa del personale lo ha affermato espressamente (Cfr. ad es. art. 1, comma 424, della L. 23/12/2014 n. 190 in tema di ricollocazione del personale delle Province; art. 11, comma 4 ter, del D.L. 24/06/2014 n. 90 convertito dalla L. 11/08/2014 n. 114, per i comuni colpiti dal sisma del 20 e del 29 maggio 2012), mentre, nella fattispecie in esame, tale esclusione dovrebbe dedursi soltanto sulla base della nuova appostazione in bilancio;
  • secondo il consolidato orientamento della Corte Costituzionale, le disposizioni limitative della spesa del personale si collocano tra le misure di contenimento della spesa di Regioni ed enti locali e perseguono l’obiettivo di contenere entro limiti prefissati una delle più frequenti e rilevanti cause del disavanzo pubblico, costituita dalla spesa complessiva per il personale (sentenza n. 4/2004). Tale obiettivo ha «rilevanza strategica ai fini dell’attuazione del patto di stabilità interno e concerne non una minuta voce di spesa, bensì un rilevante aggregato della spesa di parte corrente, nel quale confluisce il complesso degli oneri relativi al personale» (sentenze n. 218-2015 e n. 169/2007).
  • qualora dall’allocazione in bilancio al medesimo capitolo di spesa previsto per i lavori, servizi o forniture si desumesse l’inserimento di tali risorse nell’ambito della spesa di investimento potrebbe ravvisarsi un contrasto con la disciplina di cui all’art. 3, comma 18, della L. 24/12/2003, n. 350, che stabilisce, ai fini di cui all’art. 119, sesto comma, della Costituzione, quali attività/interventi/opere costituiscono investimenti; come noto, infatti, la nozione di “spesa di investimento” è più restrittiva di quella di spesa in conto capitale, in quanto inclusiva delle sole erogazioni di denaro pubblico cui faccia riscontro l’acquisizione di un nuovo corrispondente valore al patrimonio dell’Ente che lo effettua (Sezione delle Autonomie, deliberazioni n. 30/SEZAUT/2015/QMIG e n. 17/SEZAUT/2017/FRG).

A parere della sezione, la disciplina appena novellata deve, quindi, tener conto anche di una lettura costituzionalmente orientata posto che, nell’ipotesi in cui si dovesse aderire alla tesi che trattasi in ogni caso di spesa corrente eccezionalmente allocabile al titolo II della spesa, il finanziamento della stessa non potrebbe comunque avvenire mediante ricorso all’indebitamento stante il disposto dell’art. 119, ultimo comma, della Costituzione che vieta di ricorrere all’indebitamento per il finanziamento di spesa corrente (confermato anche dall’art. 10 della L. 24/12/2012, n. 243, che impone l’adozione di piani di ammortamento di durata non superiore alla vita utile dell’investimento, nonché dall’art. 202 del Tuel).

Tale normativa deve, poi, trovare corretto contemperamento con le disposizioni in tema di armonizzazione contabile ed in particolare, con riferimento alla locuzione “medesimo capitolo di spesa” contenuta nel comma 526; la Sezione osserva infatti che, ai sensi dell’art. 13 del d.lgs. n. 118/2011, la rappresentazione della spesa deve avvenire per missioni e programmi e, nel peg, per macro-aggregati di cui i capitoli e gli articoli costituiscono mere ripartizioni. Non a caso il legislatore ha sostituito all’art. 191 del Tuel, recante le regole per l’assunzione di impegni e per l’effettuazione di spese, i termini “intervento” o “capitolo” con i termini “programma” o “missione”.

Parimenti, sempre in tema di adeguamento alla disciplina di armonizzazione contabile, la Corte rileva che il punto 5.2, dell’allegato 4/2 al d.lgs. n. 118/2011 prescrive che le spese relative al trattamento accessorio e premiante, liquidate nell’esercizio successivo a quello cui si riferiscono, devono essere stanziate ed impegnate in tale esercizio.

In conclusione, dopo aver messo in evidenza che la novella normativa della legge di stabilità 2018 è destinata a trovare applicazione soltanto a decorrere dal 1° gennaio 2018 (come chiarito dall’ANAC con comunicato del 13 settembre 2017 in ordine all’applicabilità temporale degli incentivi), la sezione sottopone al Presidente la valutazione dell’opportunità di deferire alle Sezioni riunite in sede di controllo o alla Sezione delle Autonomie la questione di massima volta ad accertare la natura giuridica della spesa per incentivi per funzioni tecniche e l’eventuale esclusione dalla spesa del personale e del trattamento accessorio alla luce del disposto di cui all’art. 1, comma 526, della L. n. 205/2017.

Solo in questo modo, infatti, potrà essere garantito l’eventuale superamento di contrasti da parte delle Sezioni regionali di controllo ed un’interpretazione uniforme della disposizione recentemente introdotta dalla recente legge di stabilità.

Una soluzione normativa potrebbe essere rinvenuta nel comma 20 dell’art. 3 della richiamata legge n. 350/2003, secondo cui «Le modifiche alle tipologie di cui ai commi 17 e 18 sono disposte con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentito l’ISTAT»: con decreto ministeriale potrebbero essere introdotta anche questa tipologia di spesa fra quelle finanziabili con il ricorso all’indebitamento.

Stefania Fabris

© Riproduzione riservata
Stampa articolo