La gestione delle pubbliche manifestazioni tra safety e security

I recenti fatti di Torino occorsi in Piazza San Carlo durante la proiezione su maxi schermo della finale di Champions League hanno reso necessario approfondire strategie e responsabilità per il governo e la gestione in sicurezza delle pubbliche manifestazioni.

In quest’ottica, con circolare n.555OP/0001991/2017/1 del 7 giugno 2017 a firma del Capo della Polizia – Direttore Generale della Pubblica Sicurezza sono stati qualificati ed ulteriormente specificati, in termini di definizione e di competenze, gli interventi di safety e quelli di security nell’ambito del processo di governo e gestione delle pubbliche manifestazioni.

Con successiva circolare U.0011464 del 19 giugno 2017 il Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile ha fornito ai Prefetti ed ai Comandanti Provinciali dei Vigili del Fuoco ulteriori indicazioni di carattere tecnico e di dettaglio operativo.

E’ opportuno premettere che il tema della sicurezza si connota per profili variegati, tanto che in altri ordinamenti parole diverse circoscrivono ambiti differenziati. Nella lingua inglese, il concetto di sicurezza non è univoco, ma viene espresso con due distinte parole: “safety” e “security“.

Col primo termine, safety, si intende far riferimento alla sicurezza delle persone, perciò a tutte le misure idonee ad assicurane l’integrità fisica in ogni ambito, compreso quello lavorativo.

Col termine security, invece, si intende, con un’unica accezione, la sicurezza delle persone e dei beni materiali ed immateriali, contro gli atti illeciti deliberatamente compiuti da terzi.

Per quanto attiene al governo delle pubbliche manifestazioni la safety attiene più propriamente ai dispositivi e alle misure strutturali a salvaguardia dell’incolumità delle persone e rientra nelle competenze degli organismi previsti dalla normativa di settore (Commissioni provinciali e comunali di vigilanza sui pubblici spettacoli, nonché Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, Centro Operativo Comunale – C.O.C., Centro Operativo Misto – C.O.M. e Centro Coordinamento Soccorsi – C.C.S.), mentre la security attiene ai servizi di ordine e sicurezza pubblica riconducibili alla competenza dell’Autorità Provinciale di Pubblica Sicurezza (Prefetto e Questore).

Più in generale, per “safety” si intende l’insieme delle misure e dei dispositivi finalizzati a garantire la pubblica incolumità, nonché – in ambito lavorativo – a prevenire o ridurre gli infortuni in ambito lavorativo.

La “security” realizza, invece, la sicurezza come risposta a possibili turbative dell’ordine e della sicurezza pubblica, ivi compreso il pericolo criminalità e terrorismo.

Il modello organizzativo delineato nella circolare del 7 giugno 2017 “presuppone lo scrupoloso riscontro delle garanzie di safety e security necessariamente integrate, in quanto requisiti imprescindibili di sicurezza senza i quali, pertanto, le manifestazioni non potranno avere luogo, significando che mai ragioni di ordine pubblico potranno consentire lo svolgimento comunque di manifestazioni che non garantiscano adeguate misure di safety”.

Di fatto, vengono proposte le opzioni di un tipico sistema di gestione del rischio, sul modello di quanto previsto dal d.lgs n.81 del 2008 per le attività che, pur necessarie, possano comportare rischi per la salute dei lavoratori, ma qui con l’ulteriore prospettiva differenziale connessa alla possibilità di non dare corso allo svolgimento dell’evento (che non è qualificabile quale attività pericolosa ‘necessaria’) ove non siano soddisfatte tutte le condizioni di sicurezza. Non solo, dunque, valutazione del rischio e adozione dei correttivi per la sua riduzione ai minimi livelli ma, più incisivamente, divieto di dare corso allo svolgimento di manifestazioni che – appunto – non garantiscano adeguate misure di safety.

Il riferimento, evidentemente, è a manifestazioni di qualunque natura e finalità, a prescindere dalla loro riconducibilità o meno a quelle che involgono l’attivazione di competenze delle Commissioni provinciali e comunali di vigilanza sui pubblici spettacoli. “Proprio per tale motivo è evidente che le manifestazioni pubbliche per le quali si rende necessario prevedere specifiche misure di safety devono presentare, o far prefigurare con ragionevolezza, particolari profili critici che richiedano un surplus di attenzione e cautela, indipendentemente dalla loro tipologia e dell’affollamento.

Nell’ambito della “safety” costituiscono imprescindibili condizioni di sicurezza, rimesse all’accertamento degli organi competenti:

capienza delle aree di svolgimento dell’evento, per la valutazione del massimo affollamento sostenibile. In particolare, per quanto concerne le iniziative programmate in aree pubbliche di libero accesso, al fine di evitare sovraffollamenti che possano compromettere le condizioni di sicurezza, gli organizzatori dovranno essere invitati a regolare e monitorare gli accessi, ove possibile anche mediante sistemi di rilevazione numerica progressiva ai varchi di ingresso fino all’esaurimento della capacità ricettiva dell’area interessata, che sarà interdetta già nella zona di rispetto anche con l’ausilio delle Forze di Polizia;
percorsi separati di accesso all’area e di deflusso del pubblico, con indicazione dei varchi;
piani di emergenza e di evacuazione, anche con l’approntamento dei mezzi antincendio, predisposti dall’organizzatore dell’evento, con esatta indicazione delle vie di fuga e correlata capacità di allontanamento in forma ordinata;
suddivisione in settori dell’area di affollamento, in relazione all’estensione della stessa, con previsione di corridoi centrali e perimetrali all’interno, per le eventuali emergenze ed interventi di soccorso;
piano di impiego, a cura dell’organizzatore, di un adeguato numero di operatori, appositamente formati, con compiti di accoglienza, instradamento, regolamentazione dei flussi anche in caso di evacuazione, osservazione ed assistenza del pubblico;
spazi di soccorso, raggiungibili dai mezzi di assistenza, riservati alla loro sosta e manovra;
spazi e servizi di supporto accessori, funzionali allo svolgimento dell’evento o alla presenza del pubblico;
previsione a cura della componente dell’emergenza e urgenza sanitaria di un’adeguata assistenza sanitaria, con individuazione di aree e punti di primo intervento, fissi o mobili, nonché indicazione dei nosocomi di riferimento e loro potenzialità di accoglienza e specialistica;
presenza di impianto di diffusione sonora e/o visiva, per preventivi e ripetuti avvisi e indicazioni al pubblico da parte dell’organizzatore o delle autorità, concernenti le vie di deflusso e i comportamenti da tenere in caso di eventuali criticità;
valutazione di provvedimenti finalizzati al divieto di somministrazione e vendita di alcolici e altre bevande in bottiglie di vetro e lattine, che possano costituire un pericolo per la pubblica incolumità. “

Le condizioni da verificare preventivamente e i conseguenti dispositivi da attuare in occasione degli eventi pubblici di particolare rilievo non costituiscono un corpus unico di misure, da applicare tutte insieme ed indifferentemente per ogni tipo di manifestazione, bensì focalizzano punti nevralgici per la safety, che debbono essere oggetto di vaglio critico allo scopo di enucleare le misure che indefettibilmente vengono richieste dalla tipologia di evento (analisi selettiva) e di definire le relative modalità applicative (analisi adattativa)”.

Da ciò discende l’esigenza di ricorrere, pur nella necessaria uniformità di alcuni processi valutativi e alla conseguente applicazione di misure standard, ad un approccio flessibile che fa sì che ad ogni singola manifestazione corrisponda una valutazione ad hoc nel quadro complessivo dei rischi.

In tal senso, dovranno essere effettuati preventivi e mirati sopralluoghi nelle località di svolgimento delle iniziative programmate, per una scrupolosa verifica della sussistenza dei previsti dispositivi di safety e l’individuazione delle c.d. vulnerabilità, ai fini di un’attenta valutazione sull’adozione o implementazione.

Proprio in considerazione dell’eterogenea e multiforme tipologia di manifestazioni possibili, “l’individuazione di quelle per le quali sia richiesta l’adozione e la verifica di particolari misure di safety non può essere esclusivamente connessa al numero delle persone presenti”. Non può ignorarsi, infatti, che “la criticità di un determinato evento discende da un insieme di fattori oggettivi di contesto, su cui incidono, al di là del mero dato numerico dei partecipanti, anche concomitanti fattori contestuali, come, ad esempio, la particolare conformazione o dimensione del luogo di svolgimento della manifestazione”.

Inoltre, l’individuazione delle situazioni che richiedono particolari dispositivi deve necessariamente tener conto della specifica natura del singolo evento e delle relative modalità di svolgimento. “A tal riguardo, una categorizzazione di massima può farsi tra manifestazioni di tipo statico e quelle di tipo dinamico, le prime destinate a svolgersi in uno spazio confinato o agevolmente delimitabile, le seconde, invece, a carattere itinerante, nel senso che lo svolgimento della manifestazione non ha un unico punto di convergenza e di stazionamento dei partecipanti o degli spettatori; sicché, in tale ultimo caso, il processo valutativo delle condizioni di sicurezza sopra citate dovrà tenere conto di ulteriori elementi che connotano quel dato evento e che richiedono un ulteriore sforzo previsionale ai fini dell’individuazione dei fattori di vulnerabilità e dell’adeguata modulazione dei dispositivi da attuare”.

Ai fini dell’individuazione delle misure di safety da applicare ai singoli eventi e per la valutazione della sussistenza o meno delle necessarie condizioni di sicurezza, si dovrà, in prima istanza, far riferimento al quadro normativo che regola l’attività delle Commissioni provinciali e comunali di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo. “Tale complesso e collaudato sistema di disposizioni potrà, infatti, costituire un utile parametro valutativo anche per le manifestazioni per le quali non è prevista l’attivazione delle predette Commissioni”.

E’ evidente, comunque, che il ricorrere di condizioni straordinarie, da valutare caso per caso, può richiedere, a prescindere dalla tipologia dell’evento, un quid pluris in termini di misure precauzionali e, pertanto, implicare la necessaria applicazione di particolari e ulteriori misure di safety.

“In tali situazioni, potrà essere valutata l’esigenza, in sede di Comitato Provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, di integrare il quadro prescrittivo, indicando alle Commissioni di vigilanza le eventuali ulteriori misure di safety da prescrivere nel caso specifico”. Ove si tratti, invece, di eventi che non implicano l’attivazione delle Commissioni, sarà lo stesso Comitato Provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica a declinare le misure di safety ritenute necessarie.

In ragione di quest’ultima eventualità, che prevede un ruolo diretto del Comitato Provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica riguardo al quadro definitorio delle misure di safety, sarà necessario garantire nelle riunioni di tale organismo il sistematico coinvolgimento dei comandanti provinciali del Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco, per la valutazione sia degli aspetti afferenti alla pubblica incolumità sia per quelli attinenti al soccorso pubblico.

L’esigenza di tale coinvolgimento appare ancor più evidente laddove l’analisi preventiva di scenari complessi, effettuata in previsione dello svolgimento di manifestazioni di straordinario rilievo, riguardi ipotesi di rischio correlate a minacce di tipo non convenzionale. In tali evenienze, la richiamata partecipazione del Comandante provinciale dei Vigili del Fuoco si collega non soltanto, come è ovvio, al dispiegamento del dispositivo di soccorso pubblico, ma attiene, altresì, all’attivazione dei Nuclei NBCR in forma ordinaria o, eventualmente, rafforzata.

La normativa di riferimento per la definizione degli aspetti tecnico-operativi in materia di safety è desumibile principalmente dai decreti ministeriali del 18 marzo e 19 agosto 1996, che consentono di ricavare, ad esempio:

a) i parametri numerici in base ai quali definire il massimo affollamento consentito nei luoghi di concentrazione del pubblico;

b) le modalità di distribuzione e di sistemazione del pubblico nelle aree ad esso riservate, principalmente per le manifestazioni di carattere statico;

c) il corretto dimensionamento delle vie di esodo che dovranno essere facilmente individuabili e comunicate preventivamente al pubblico, anche con mezzi di diffusione audiovisiva.

Nell’ottica di una puntuale definizione di ruoli e responsabilità in materia di safety, fermi restando i momenti di condivisione che si realizzano in seno agli organismi collegiali ed i principi desumibili dalla richiamata normativa di settore:

il Comune è chiamato a valutare la “capienza delle aree” delle manifestazioni; ad individuare ed emettere i provvedimenti di divieto di vendita di alcolici e di bevande in vetro e lattine, “che possano costituire un pericolo per la pubblica incolumità”.
gli organizzatori (i privati) sono chiamati ad impiegare steward formati per l’assistenza al pubblico; a regolare e monitorare gli accessi con sistemi di rilevazione numerica progressiva ai varchi di ingresso fino all’esaurimento della capacità ricettiva”; a prevedere percorsi separati di accesso e di deflusso del pubblico con indicazione dei varchi; ad interdire accessi sovrannumerari (anche con l’ausilio delle Forze di Polizia). Qualora siano indisponibili apparecchiature ‘contapersone’, ai fini della mitigazione del rischio potrà essere prescritto l’allestimento di un adeguato numero di varchi di accesso presidiati e, conseguentemente, potrà essere richiesto un più intenso ricorso al servizio di stewarding (peraltro suscettibile di applicazione anche a manifestazioni diverse da quelle sportive, come precisato nella circolare del Dipartimento della Pubblica Sicurezza n.555/O.P./1856/1017/2 del 23 maggio 2017). Tale raccomandazione potrà essere applicata sia alle manifestazioni a pagamento, sia a quelle a libero e gratuito accesso, in relazione alle quali la verifica del numero dei partecipanti potrà anche essere effettuata mediante il rilascio di appositi ‘pass’;
i responsabili della Sanità avranno la responsabilità dell’emergenza e dell’urgenza sanitaria, con l’individuazione dei c.d. “spazi di soccorso”
i vigili del fuoco offriranno il proprio qualificato apporto nella disamina dei piani di emergenza, antincendio e di evacuazione approntati dall’organizzatore, con espressa specificazione dei sistemi ai quali si intenda ricorrere per prevenire situazioni di sovraffollamento, particolarmente rischiose per la safety. In considerazione degli ulteriori profili di rischio determinati dalla propagazione di effetti di panico collegati o connessi al verificarsi di eventi imprevedibili di carattere antropico o naturale, non preventivabili né fronteggiabili soltanto con misure tecniche di prevenzione, dovrà essere valutata l’opportunità di potenziare (laddove già previsto) il servizio di vigilanza antincendio, anche integrato all’occorrenza da professionalità specifiche del Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco, ovvero di raccomandare al soggetto organizzatore di richiederne la presenza, ai sensi dell’art.18 del d.lgs. 8 marzo 2006 n.139.

Alle descritte condizioni di safety dovrà corrispondere – in termini di security – la pianificazione di adeguati servizi a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, secondo codificati criteri di:

sviluppo di una mirata attività informativa, finalizzata alla valutazione in termini di attualità della minaccia, per la predisposizione di un efficace dispositivo di ordine pubblico;
realizzazione di puntuali sopralluoghi e verifiche congiunte, allo scopo di disciplinare tutte le attività connesse allo svolgimento dell’evento, nonché effettuare la ricognizione e la mappatura di sistemi di videosorveglianza presenti nelle zone interessate, anche ai fini di procedere ad un eventuale collegamento con la sala operativa delle Questure;
adeguata sensibilizzazione delle attività di prevenzione a carattere generale e di controllo del territorio;
previsione di attenti servizi di vigilanza ed osservazione, anche a largo raggio, presso le aree e gli itinerari di interesse, al fine di cogliere e circoscrivere per tempo ogni possibile segnale di pericolo o minaccia, per l’adozione di misure di contrasto, con massima attenzione non solo nella fase di afflusso ma anche in quella di deflusso del pubblico dall’area interessata e lungo gli itinerari, mediante opportuna rimodulazione dei servizi di controllo e dei nuclei di pronto impiego, sensibilizzando adeguatamente tutto il personale operante;
previsione di un’adeguata protezione delle aree interessate dall’evento, mediante attenti controlli con frequenti ed accurate ispezioni e bonifiche, soprattutto dei luoghi in cui più facilmente possono essere celate insidie, mediante l’ausilio di personale specializzato e di adeguate attrezzature tecnologiche;
individuazione di idonee aree di rispetto e/o prefiltraggio al fine di realizzare mirati controlli sulle persone, per impedire l’introduzione di oggetti pericolosi ed atti ad offendere, valutando altresì l’adozione di impedimenti fisici al transito di veicoli nelle aree interessate al concentramento ed all’accesso degli spettatori;
opportuna sensibilizzazione degli operatori impiegati nei vari servizi, affinché mantengano un elevato e costante livello di attenzione, con appropriate ed adeguate misure di autotutela, specie a salvaguardia della propria ed altrui incolumità. In una cornice di sicurezza integrata, per la valutazione e l’analisi delle distinte pianificazioni di intervento assume un ruolo fondamentale il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, allargato ai comandi di polizia municipale “per la vigilanza attiva nelle aree urbane”, secondo un modello di “prevenzione collaborativa”.

In una cornice di sicurezza integrata, per la valutazione e l’analisi delle distinte pianificazioni di intervento assume un ruolo fondamentale il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, allargato ai comandi di polizia municipale “per la vigilanza attiva delle aree urbane”, secondo un modello di “prevenzione collaborativa”.

Restano ferme le competente e le responsabilità delle Autorità provinciali di P.S. per la pianificazione dei sopralluoghi, l’attività informativa, la mappatura dei sistemi esistenti videosorveglianza, l’attuazione di controlli/bonifiche e – in ottica antiterrorismo – l’adozione di impedimenti fisici al transito di veicoli nelle aree interessate al concentramento ed all’accesso degli spettatori.