La combinazione del D.Lgs. 97/2016 e del nuovo PNA 2016 accentua il ruolo degli organismi indipendenti di valutazione (OIV – o organismi con analoghe funzioni) rispetto alla prevenzione della corruzione, in particolare stabilendo che questi ultimi debbano verificare «la coerenza tra gli obiettivi previsti nel Piano triennale per la prevenzione della corruzione e quelli indicati nel Piano della performance, valutando altresì l’adeguatezza dei relativi indicatori».
Nella stessa prospettiva, inoltre, la L. 190/2012 stabilisce ora che «l’Organismo indipendente di valutazione verifica, anche ai fini della validazione della Relazione sulla performance, che i piani triennali per la prevenzione della corruzione siano coerenti con gli obiettivi stabiliti nei documenti di programmazione strategico-gestionale e che nella misurazione e valutazione delle performance si tenga conto degli obiettivi connessi all’anticorruzione e alla trasparenza».
Non vanno neppure dimenticati in tale logica i compiti di verifica dei contenuti della relazione del responsabile per la prevenzione della corruzione (che deve essere specificamente trasmessa allo stesso organismo), anche allo scopo di riferire all’ANAC, con la possibilità di «chiedere al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza le informazioni e i documenti necessari» per realizzare efficacemente il riscontro.
Del resto, le indicazioni previste dall’Allegato 1 al PNA 2013 (sub B.1.1.4), ormai da diversi anni, avrebbero dovuto indirizzare chiaramente l’incorporazione nel “ciclo delle performance” degli elementi analitico-progettuali presenti nei PTPC di ciascun Ente.
Viene, infatti, ivi precisato che «il P.T.P.C. deve quindi essere strutturato come documento di programmazione, con l’indicazione di obiettivi, indicatori, misure, responsabili, tempistica e risorse. Risulta importante stabilire gli opportuni collegamenti con il ciclo della performance; tali collegamenti devono essere reali e non dei meri richiami/rinvii tra i Piani (es: tra Piano delle Performance e P.T.P.C.)». Per concludere che «la rilevanza strategica dell’attività di prevenzione e contrasto della corruzione comporta che le amministrazioni debbano procedere all’inserimento dell’attività che pongono in essere per l’attuazione della legge n. 190/2012 nella programmazione strategica e operativa, definita in via generale nel Piano delle Performance e negli analoghi strumenti di programmazione previsti nell’ambito delle amministrazioni regionali e locali» (ndr: come noto ad oggi per gli Enti locali trattasi del PEG).
E’ del tutto evidente la finalità perseguita attraverso le descritte modifiche normative, ovvero garantire maggiormente l’integrazione tra le logiche della Prevenzione della Corruzione e gli strumenti di “programmazione e controllo” e di “misurazione e valutazione delle performance”, all’evidente scopo di assicurare – proprio mediante l’individuazione e assegnazione esplicita di responsabilità, risorse e incentivi – il maggior grado possibile di efficacia attuativa di ciascun PTPC.
Ciò comporta, inevitabilmente, che questi ultimi debbano essere però ricondotti alle logiche della performance, in termini di quantificazione dei risultati attesi sulla base di appositi indicatori, che dovrebbero essere adeguatamente selezionati, opportunamente definiti ed efficacemente sfidanti.
Del resto, proprio la previsione dell’art. 44 del D.Lgs. 33/2013 (relativo al tema della trasparenza e che, a questo punto, assume propedeuticità anticorruttiva) spinge in tale direzione, nel momento in cui impone una valutazione in termini di «adeguatezza» degli indicatori utilizzati nella predisposizione del Piano della Performance a partire dal piano anticorruzione predisposto.
Rispetto alle previsioni normative evidenziate, peraltro, merita di essere sottolineata una differenza terminologica tra le verifiche richieste in itinere ed ex post, rispetto ai documenti/obiettivi da considerare ai fini delle analisi: nel primo caso, infatti, si presuppone la verifica di correlazione tra il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione ed il Piano della performance (da intendersi come richiamo al Piano Esecutivo di gestione), mentre nel secondo caso tra lo stesso PTPC ed i documenti di programmazione strategico-gestionale, con un rinvio implicito che non può non comprendere anche il Documento Unico di Programmazione (DUP).
In ordine agli accertamenti da compiere a cura dell’Organismo di Valutazione è da escludere che debba essere rilasciato uno specifico parere, anche nella fase della predisposizione iniziale del PTPC, dal momento che si richiede una verifica che potrà essere formalizzata nell’ambito dell’attività che correntemente è chiamato a svolgere lo stesso organismo.
In ogni caso, la sequenza logica che sembra ipotizzare il testo normativo parte dalla predisposizione del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione, “imponendo” di tenerne conto della fase di formazione del Piano della Performance (PEG), al fine di prevedere (come espressamente previsto dal ricordato Allegato 1 sub B.1.1.4) «in qualità di obiettivi e di indicatori per la prevenzione del fenomeno della corruzione, i processi e le attività di programmazione posti in essere per l’attuazione del P.T.P.C.». Trattandosi, cioè delle «attività svolte dall’amministrazione per la predisposizione, l’implementazione e l’attuazione del P.T.P.C.», quindi non solo inerenti l’attuazione delle Misure.
Tale effettiva “incorporazione” è altresì da verificare nell’ambito del riscontro della “relazione finale” del Responsabile della Prevenzione della Corruzione (e non viceversa, ossia a partire dal piano della performance e rispetto alla formazione del piano della prevenzione della corruzione).
La coerenza tra i Piani ed i documenti di programmazione strategico-operativa, invece, così come la circostanza che ai fini della determinazione (misurazione e valutazione) della performance si sia tenuto conto dell’attuazione delle misure di prevenzione della corruzione (e trasparenza) devono evincersi nell’ambito del processo di validazione della Relazione sulla Performance, come noto da svolgersi a cura dell’Organismo di Valutazione.
Di conseguenza, alla luce di tale percorso normativo, questi ultimi sono investiti di un ruolo sempre più pregnante ed incisivo rispetto alla verifica ed alla certificazione dei livelli di performance conseguiti dagli enti locali, non soltanto in termini di (livelli di effettivo) conseguimento degli obiettivi gestionali, ma anche in termini di conseguimento degli obiettivi di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza.
Merita, infine, evidenziare però una “nota dolente” nel quadro disegnato legato alle non perfettamente coordinate tempistiche tra i diversi documenti rilevanti, che ha imposto all’ANAC di affermare, nel PNA2016, che «nel contesto di un percorso di allineamento temporale tra i due documenti – DUP e PTPC- che richiede un arco temporale maggiore, come prima indicazione operativa in sede di PNA 2016 si propone, dunque, di inserire nel DUP quantomeno gli indirizzi strategici sulla prevenzione della corruzione e sulla promozione della trasparenza ed i relativi indicatori di performance».
(Marco Rossi – Leonardo Falduto)