Il fenomeno delle partecipate è certamente di attualità sia per la recente approvazione del Testo Unico (di cui al D.Lgs. 175/2016), che impone alcuni adempimenti agli enti locali nei prossimi mesi sia perché se ne occupa pure il nuovo Piano Nazionale Anticorruzione 2016, che informerà l’aggiornamento dei piani nel prossimo mese di gennaio, offrendo delle indicazioni aggiuntive di cui tenere conto nella predisposizione dei piani di razionalizzazione e revisione straordinaria.
Con la specificità che, nell’ambito dell’anticorruzionele , non rilevano solo le società vere e proprie ma anche ulteriori realtà a cui sovente gli enti locali hanno fatto ricorso nel tempo, come le associazioni e le fondazioni, non disciplinate, invece, dal recente Testo Unico.
Rispetto al generale fenomeno dell’esternalizzazione dei servizi il piano evidenzia, anzitutto, le criticità e problematiche che l’Autorità ha avuto modo di rilevare nell’ambito dell’attività di vigilanza svolta.
Tali profili, in particolare, interessano quattro aspetti rilevanti, relativi (rispettivamente) alla minore garanzia di imparzialità di coloro che operano presso gli enti partecipati, alla maggiore distanza tra l’amministrazione affidante e il soggetto privato affidatario, al moltiplicarsi di situazioni di conflitto di interessi in capo ad amministratori che siano titolari altresì di interessi in altre società ed alla maggiore esposizione delle attività di pubblico interesse affidate alle pressioni di interessi particolari.
Partendo da tali elementi di criticità e di rischio, poi, il PNA 2016 indica e suggerisce alle pubbliche amministrazioni (soprattutto se titolari di partecipazioni di controllo, ma anche di fondazioni e associazioni) l’adozione di una serie di misure finalizzate in modo specifico alla maggiore imparzialità e alla trasparenza, con particolare riguardo per le attività di pubblico interesse affidate agli enti partecipati.
Una prima rilevante misura si traduce nella considerazione degli elementi «anticorruzione» nei piani di riassetto e razionalizzazione delle partecipazioni, così come richiesti dal recente Testo Unico. In tale quadro, secondo il piano, la valutazione in ordine al mantenimento o alla dismissione delle partecipate non dovrebbe avvenire soltanto sulla base di quanto previsto dall’art. 20 del D.Lgs. 175/2016 ma altresì verificando se e in quale modo la forma privatistica sia adeguata alla garanzia dell’imparzialità e della trasparenza delle funzioni affidate.
Il secondo suggerimento consiste nel limitare, per quanto possibile, l’esternalizzazione dei compiti di interesse pubblico soprattutto con riferimento alle attività strumentali. In altri termini, secondo il PNA 2016, le pubbliche amministrazioni dovrebbero vigilare perché siano affidate agli enti privati partecipati le sole attività strumentali più «lontane» dal diretto svolgimento di funzioni amministrative. Sono anche forniti alcuni esempi, che evidenziano come maggiori problemi potrebbero sussistere nell’esternalizzazione di accertamenti istruttori relativi a procedimenti amministrativi piuttosto che delle attività di manutenzione o di pulizia.
Ancora, è sottolineata l’esigenza, sempre da parte delle pubbliche amministrazioni, di sottoporre gli enti partecipati a più stringenti e frequenti controlli sugli assetti societari e sullo svolgimento delle attività di pubblico interesse affidate. In particolare, la questione è soprattutto legata alle procedure di affidamento, dal momento che la prospettiva dell’esternalizzazione trova una giustificazione nel miglioramento dell’efficienza, dell’efficacia e economicità, ma non certamente dal punto di vista dell’attenuazione delle garanzie di imparzialità. Pertanto, la scelta del ricorso a soggetti strumentali non può non passare attraverso la valutazione della capacità dell’ente di garantire ed assicurare adeguate forme di controllo.
In tale direzione, tra l’altro, è evidenziata l’utilità di promuovere negli statuti degli enti partecipati (soprattutto se controllati) la separazione, anche dal punto di vista organizzativo, delle attività in privativa da quelle svolte in regime di concorrenza e di mercato, a maggior ragione che il nuovo Testo Unico chiarisce la possibilità da parte di tali realtà di lavorare anche per terzi e impone adeguati meccanismi di separazione contabile.
In ultimo il PNA 2016 fornisce alcune indicazioni in relazione alla gestione del personale degli organismi partecipati. Ciò al fine di evidenziare che, da un alto, occorre promuovere l’introduzione negli enti di diritto privato a controllo pubblico di regole che avvicinino proprio il personale a quello delle pubbliche amministrazioni, ai fini della garanzia dell’imparzialità. Dall’altro lato, in ultimo, che occorre applicare, proprio al personale degli enti a controllo pubblico, specifici codici di comportamento, vigilando anche sugli effetti giuridici, in termini di responsabilità. disciplinare, della loro violazione.