Il parere della Corte dei conti sul corretto ambito di applicazione dell’art. 1, comma 219, della legge n. 28 dicembre 2015, n. 208
Corte dei conti, sezione controllo per la Puglia, deliberazione n. 73 del 17 marzo 2016 – Presidente Chiappiniello, relatore Addesso
A margine
La Corte è richiesta di rendere un parere sull’ambito di applicazione dell’art. 1, comma 219, della legge n. 208/2015, secondo cui “sono resi indisponibili i posti dirigenziali (…) vacanti alla data del 15 ottobre 2015, tenendo comunque conto del numero dei dirigenti in servizio senza incarico o con incarico di studio e del personale dirigenziale in posizione di comando distacco, fuori ruolo o aspettativa”.
Com’è noto, tale norma introduce un vincolo di indisponibilità per i posti dirigenziali delle amministrazioni pubbliche, in attesa dell’adozione dei decreti attuativi della legge delega in materia di riforma della dirigenza pubblica e della completa ricollocazione del personale degli enti di area vasta.
Il comune istante domanda, in particolare, se tale indisponibilià, pacificamente applicabile alle amministrazioni statali, debba estendersi o meno anche agli enti territoriali e, in caso di risposta positiva, se siano assoggettate al vincolo anche le mere proroghe di incarichi dirigenziali a termine (1).
L’incertezza applicativa discende dalle ulteriori, specifiche previsioni della legge di stabilità per i comuni, ai quali è fatto obbligo, a mente del co. 221, di procedere alla ricognizione delle dotazioni organiche dirigenziali ed al riordino delle competenze degli uffici dirigenziali, in un’ottica di razionalizzazione, efficientamento e flessibilità.
Inoltre, rileva l’amministrazione richiedente il parere, l’indisponibilità dei posti dirigenziali vacanti è espressamente richiamata nella norma che disciplina il turn over dell’amministrazione statale (comma 227) e non anche nel contesto delle regole sulle assunzioni di regioni ed enti locali (comma 228): per questi enti, infatti, la riduzione delle percentuali del turn over nel triennio 2016-2018 viene prevista per il solo personale privo di qualifica dirigenziale.
Ricordato il carattere transitorio della disciplina in esame, la Corte sottolinea che essa sottrae gli incarichi dirigenziali alla libera disponibilità delle pubbliche amministrazioni, tanto che:
a) nel caso di incarichi conferiti tra il 15 ottobre 2015 (dies a quo con efficacia, anche retroattiva, del suddetto vincolo) e il 1° gennaio 2016 (data di entrata in vigore della legge n. 208), gli stessi cessano di diritto, con risoluzione dei relativi contratti;
b) nel caso di contratti stipulati successivamente al 1° gennaio c.a. i medesimi devono considerarsi nulli ab origine ai sensi dell’art. 1418, co. 1, C.C. (2)
Quanto all’applicabililtà del vincolo agli enti territoriali, la Sezione pugliese, smentendo le interpretazioni ad oggi emerse, osserva che:
– sul piano letterale, la norma si riferisce a tutte le amministrazioni di cui all’art. 1, co 2, del d.lgs n. 165/2001, senza introdurre alcuna espressa eccezione per quelle locali;
– sul piano sistematico, un’opzione ermeneutica estensiva a questi enti è confermata anche dal comma 224, che prevede l’esclusione dal campo di applicazione del comma 219, tra gli altri, del personale delle città metropolitane e delle province adibito all’esercizio di funzioni fondamentali: una siffatta eccezione non avrebbe infatti ragion d’essere se gli enti locali fossero esclusi a priori dal raggio operativo della disciplina.
Nemmeno i commi 221 e 228, sembrano fornire argomentazioni a sostegno della tesi contraria: infatti, a detta della Corte, il comma 221 si limita ad introdurre regole di razionalizzazione organizzativa complementari, e non alternative, a quelle previste dal comma 219; mentre il comma 228, che interviene in materia di riduzioni delle percentuali di turnover per il solo personale non dirigenziale, lascia inalterata la disciplina già esistente con riferimento al personale dirigenziale e limitatamente ai posti disponibili ai sensi del comma 219;
– sul piano logico-teleologico, la norma mira a precostituire le condizioni migliori per la piena attuazione della riforma della dirigenza e, in linea con precedenti vincoli normativi, per il completo assorbimento del personale soprannumerario degli enti di area vasta, obiettivi, questi, che coinvolgono non solo le amministrazioni statali, ma anche gli enti territoriali.
In ultima analisi, la Corte riconosce l’applicabilità del vincolo di congelamento anche ai posti dirigenziali degli enti locali: tra questi vanno ricompresi anche gli incarichi dirigenziali a tempo determinato conferiti entro i limiti di cui all’art 110, co. 1, del Tuel (ovvero in misura non superiore al 30% dei posti istituiti nella dotazione organica della medesima qualifica), trattandosi di fattispecie non rientranti tra le eccezioni previste (2) e certamente attratte nella valenza onnicomprensiva della previsione finale.
Parimenti, il vincolo va esteso anche alla diversa ipotesi di “proroga degli incarichi”, atteso che questa, al pari del conferimento, presuppone una disponibilità del posto, oggi preclusa per espressa disposizione di legge e con riferimento non solo al periodo successivo all’entrata in vigore della manovra finanziaria, ma anche ad un arco temporale antecedente.
Stefania Fabris
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(1) Secondo l’ANCI, infatti, il congelamento delle posizioni dirigenziali vacanti non è direttamente applicabile agli enti locali, sia in ragione delle disposizioni ad hoc per questi dettate dal successivo comma 221, sia in ragione del fatto che il comma 219 fa riferimento alle posizioni dirigenziali di prima e seconda fascia (articolazioni non presenti nella dirigenza di regioni ed enti locali) e richiama la determinazione effettuata ai sensi dell’art 2 del d.l. n. 95/2012 (non applicabile alle autonomie territoriali).
(2) La norma contempla alcune eccezioni alla regola dell’indisponibilità prevedendo che “Sono fatti salvi i casi per i quali, alla data del 15 ottobre 2015, sia stato avviato il procedimento per il conferimento dell’incarico e, anche dopo la data di entrata in vigore della presente legge, quelli concernenti i posti dirigenziali in enti pubblici nazionali o strutture organizzative istituiti dopo il 31 dicembre 2011, i posti dirigenziali specificamente previsti dalla legge o appartenenti a strutture organizzative oggetto di riordino negli anni 2014 e 2015 con riduzione del numero dei posti e, comunque, gli incarichi conferiti a dirigenti assunti per concorso pubblico bandito prima della data di entrata in vigore della presente legge o da espletare a norma del comma 216, oppure in applicazione delle procedure di mobilità previste dalla legge”.