In sede di elaborazione conclusiva da parte della Commissione Ambiente e Lavori Pubblici del testo da sottoporre all’approvazione della Camera, è stata inserita la proposta di conferire nella delega l’introduzione nel Codice dei contratti pubblici di forme di dibattito pubblico delle comunità locali dei territori interessati dalla realizzazione di grandi progetti infrastrutturali, e di architettura, di rilevanza sociale aventi impatto sull’ambiente, la città o sull’assetto del territorio. Dovranno essere previste anche particolari forme di pubblicità idonee all’acquisizione dei consensi.
La delega è ampia, ma si osserva che occorre che venga esercitata entro i limiti già presenti nelle norme che regolano la materia della partecipazione alla formazione degli atti amministrativi, e che riguardano anche l’individuazione degli enti e soggetti chiamati a partecipare al dibattito, nonché gli effetti che sorgono dalle conclusioni del procedimento. In particolare, se l’inciso <acquisizione dei consensi> sta a significare che i consensi costituiscono presupposto imprescindibile per l’approvazione del progetto, occorre considerare che l’eccezionalità della partecipazione a un processo di formazione dell’atto amministrativo di soggetti non titolari di una funzione pubblica, e neppure elettiva, imporrà applicazioni restrittive, a cominciare dalla individuazione delle categorie di opere che vi sono soggette, e che peraltro già possono essere individuate fra quelle classificate infrastrutture strategiche di cui all’articolo 161 del Codice, che prevedono forme di partecipazione anche degli enti locali interessati per il tramite della VIA e della VAS, e con il particolare regime processuale dell’articolo 125 del codice del processo amministrativo.
Se deve essere operato un riordino, il legislatore delegato dovrà mettere mano anche alle materie, e coordinarle, per le quali la partecipazione è prevista quando i piani di governo del territorio individuano zonizzazioni con insediamenti di grandi infrastrutture, e stabilire quando la partecipazione medesima prevista dalle norme vigenti è assorbente, o preliminare, rispetto al procedimento di dibattito pubblico.
Sarà anche opportuno, nella individuazione degli enti e soggetti chiamati a partecipare al dibattito medesimo, tenere in vita, o abbandonare, i criteri della vicinitas, che nell’edilizia e urbanistica condizionano la partecipazione. Forma partecipativa che, in ogni caso, non deve riferirsi all’acronimo nimby (not in my backyard), che sembra in molti casi stare alla base di contestazioni mosse a interventi di interesse generale, ma non graditi sul proprio territorio.
Il nodo principale da affrontare sarà dunque quello di individuare sedi e strumenti di partecipazione. Occorrerà infatti stabilire se le manifestazioni di consenso o di dissenso dovranno essere espresse in assemblee di cittadini elettori o nelle sedi istituzionali. Un supporto può essere offerto dalla legge francese 2 febbraio 1995 n. 95-101 sul débat public, alla quale gli estensori della norma si sono ispirati. Con essa sono minuziosamente regolati il procedimento, le modalità delle consultazioni popolari, le fasi successive, e le deliberazioni conclusive.
Recentemente vi è stata una pronuncia anticipatrice in sede giurisprudenziale con la sentenza 8 settembre 2015 della Seconda Sezione Bis del TAR del Lazio secondo la quale una delibera di approvazione di un progetto di opera pubblica può essere legittimamente revocata sulla sola considerazione della manifestazione da parte della popolazione della contrarietà alla realizzazione dell’opera. Una impostazione siffatta farebbe venir meno il sistema rappresentativo delle istituzioni elettive e affiderebbe al popolo un ruolo di governo in forma diretta.
A questo nodo si aggiunge quello della attribuzione degli effetti alla consultazione con l’individuazione dei casi nei quali la decisione conclusiva può discostarsene, come accade per i procedimenti affidati alla conferenza di servizi, e quale debba essere il peso dei pareri che nelle rispettive vesti istituzionali debbono essere resi.
Non sono dunque pochi e semplici i contenuti che la legge delegata dovrà dare alla norma.
prof. Mario Bassani