Il problema della spesa di personale prodotta dalle società partecipate dagli enti locali, è stato affrontato dal legislatore secondo una duplice, ma convergente, chiave di lettura: innanzi tutto, la contrazione aritmetica immediata e diretta; senza dimenticare poi, il contenimento indiretto, mediatamente raggiungibile attraverso l’applicazione di disposizioni vincolistiche su modalità di reclutamento e affidamento di incarichi consulenziali esterni.
La logica di fondo di questa impostazione è agevolmente ascrivibile all’esigenza di attrarre ad una sfera prettamente pubblicistica siffatti organismi, se non proprio per evitare perdite “occulte” alle finanze erariali, quanto meno per consapevolizzarsi e sensibilizzarsi sulle stesse superando la fase dei fasulli processi di rimozione e delle inutili lacrime da coccodrillo.
Il quadro normativo – L’attuale assetto normativo, risultante da svariati processi di stratificazione della “presa di coscienza”, emerge dalla vigente formulazione dell’art. 18 del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni in legge 6 agosto 2008, n. 133, per come modellata essenzialmente dall’art. 4, comma 12 bis del Decreto Legge 24 aprile 2014, n. 66, a sua volta convertito con modificazioni dalla legge 23 giugno 2014, n. 89.
Di conseguenza, le società a partecipazione pubblica totale o di controllo si attengono al principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni. A tal fine, l’ente controllante, con proprio atto d’indirizzo, tenuto anche conto delle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, definisce specifici criteri e modalità di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale, ponderando il settore in cui ciascun soggetto opera. Tale coordinamento delle politiche assunzionali deve tendere alla graduale riduzione della percentuale tra spese di personale e spese correnti (grazie ad interpolazione promanante dall’art. 3, comma 5 del D.L. n. 90/2014, convertito con modificazioni in Legge n. 114/2014)
Gli organismi derivati eseguono tali indirizzi con propri provvedimenti.
Restano esclusi dalla dimensione gerarchica i gestori di servizi socio – assistenziali/educativi/scolastici e per l’infanzia/culturali e alla persona (Aziende Speciali, Istituzioni, Farmacie).
Direttiva – tipo – L’intervenuta metabolizzazione di cotanto equilibrio, ad opera della giurisprudenza e della prassi, consente di spendere qualche ipotesi di “direttiva – tipo”:
1) Un primo versante della riduzione è dato dal contenimento degli oneri contrattuali, con particolare riferimento al restringimento dell’incidenza delle voci accessorie, straordinarie e variabili, relative ai rapporti già in essere, anche travolgendo le posizioni acquisite con la tornata di CCNL vigente alla data del 1 gennaio 2014 (in forza del sostegno proveniente dall’art. 3, comma 5 quinquies del già citato D.L. n. 90/2014, che ha espressamente abrogato tali guarentigie);
2) Altro orizzonte è quello del “porre un freno” alle nuove assunzioni, magari allentabile per la preservazione delle attività essenziali al consolidamento della mission istituzionale dell’ente proprietario (ad esempio, nel caso dei comuni, l’igiene e la sanità pubblica e, quindi, la raccolta dei rifiuti); in altri termini, la pubblica amministrazione di riferimento dispone del potere – dovere di contemperare l’esigenza di contenimento della spesa con quella di erogazione di prestazioni comunque soddisfacenti per la collettività, meglio se agganciata in maniera raffinata ad un solido piano industriale da medio periodo; in tal senso, non costituiscono scriminanti automatiche le petizioni di principio di elevazione degli standard qualitativi del servizio; mentre si atteggiano come più adeguati, i dati a consistenza oggettiva (ad esempio, l’ampliamento del bacino d’utenza);
3) In materia di contratti di lavoro flessibile: gli indirizzi di contenimento circuitabili dall’ente proprietario possono sicuramente riguardare tutte le forme di “assunzione”, ivi comprese quelle flessibili. Anzi, per rincarare la dose, il soggetto controllante ben potrebbe richiamare il principio ordinamentale dell’eccezionalità delle assunzioni a tempo determinato, codificato dall’art. 36 del D. Lgs. n. 165/2001 e successive modificazioni, stante la sua coerenza (indiretta) con il quadro generale di contenimento della spesa di personale. Anche se poi, la “voce grossa” andrebbe circoscritta alle sole società che gestiscono servizi pubblici locali a totale partecipazione pubblica, le uniche tenute a rispettare la dimensione reclutativa da concorso pubblico (le altre possono limitarsi ad adottare più blandi criteri di assunzione, ispirati ai general/generici principi di trasparenza, pubblicità ed imparzialità). In quanto, il principio dell’eccezionalità delle assunzioni a tempo determinato risponde solo sussidiariamente ai valori di contenimento della spesa ma precipuamente al plusvalore costituzionale dell’assunzione tramite concorso (evidentemente sviabile colle adibizioni flessibili);
4) A proposito di comune dissestato e società derivata che intenda assumere una categoria protetta (centralinista non vedente): i vincoli per le assunzioni e le spese di personale previsti per le amministrazioni di riferimento non sono più immediatamente applicabili alle società derivate; le disposizioni speciali, che approntano una particolare tutela ai soggetti svantaggiati, non possono essere disarcionate con diktat proprietari; quindi, in questa peculiare circostanza, gli ordinari poteri direttivi dell’ente locale restano preclusi.
In definitiva, la consolidazione ente locale/società partecipata, sia pure con qualche distinguo, non può risolversi in un mero “prospetto contabile di conciliazione”: s’impone la propagazione di energie ed intelligenze a valenza strategica.*
Roberto Maria Carbonara, segretario comunale
* Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Toscana, deliberazioni nn. 1 del 7 gennaio 2015 e 248 del 19 novembre 2014; Parere del Ministero dell’Interno pubblicato su “www.pubblicoimpiego.ilsole24 ore.com”, n. 3 del marzo 2013.