La circolare è un atto interno, ma può essere impugnata se i sui atti applicativi sono illegittimi.
Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 febbraio 2014, n. 753, Pres G. Giaccardi, Est. N. Russo
Fatto
L’ordinanza qui commentata ha come oggetto una controversia tra il Consiglio nazionale dei geometri ed il Ministero dell’economia, riguarda una circolare amministrativa, e le conclusioni alle quali i giudici sono pervenuti possono essere applicate anche alle amministrazioni comunali.
Gli elementi della controversia possono essere così riassunti. L’Agenzia delle Entrate ha emanato una circolare, nella quale si attribuiva alla categoria degli Agrotecnici delle competenze in materia di atti relativi al catasto.
Il Consiglio nazionale dei geometri e dei geometri laureati ha impugnato questa circolare, affermando che essa violava la legge che attribuiva la competenza sugli atti catastali solo ai geometri, e danneggiava quindi la posizione professionale dei geometri. Il giudice di primo grado (TAR Lazio, sentenza n. 7395 del 2012), ha ritenuto la circolare soltanto interpretativa, e non impugnabile. Il Consiglio nazionale dei geometri ha però proposto appello, ed il Consiglio di Stato ha ritenuto che questa circolare non interpretativa, ma costituiva, ed ha anche sollevato l’eccezione di costituzionalità della norma alla quale la circolare faceva riferimento.
In questa sede si fermerà l’attenzione soltanto sulla parte dell’ordinanza relativa alla circolare, che – come si è detto – può essere applicata anche ai Comuni e stabilisce dei princìpi importanti anche in sede di teoria generale.
L’ordinanza.
L’ordinanza è basata sui seguenti passaggi logici:
1) La circolare è un atto interno alla pubblica amministrazione;
2) Vi sono però delle ipotesi in cui i suoi atti applicativi hanno un’efficacia esterna;
3) Tali atti con efficacia esterna possono essere inficiati da vizi di legittimità, quali l’eccesso di potere;
4) In tali casi, questi atti applicativi possono essere impugnati davanti al giudice amministrativo;
5) Nel caso di specie, gli atti applicativi avevano una portata costitutiva di situazioni giuridiche in capo agli agrotecnici, e quindi la circolare poteva essere impugnata.
Valutazione dell’ordinanza.
L’ordinanza è condivisibile, ed è innovativa rispetto alla tradizionale concezione della circolare e l’orientamento prevalente della giurisprudenza (ex plurimis, Cass. civ., Sez. Un. n. 23031/2007). Infatti, la “circolare”, come afferma lo stesso nome, è un ordine, un atto amministrativo destinato a “circolare” tra gli uffici. Essa è un atto interno, ed ha quindi efficacia interna, con la conseguenza che non è autonomamente impugnabile in sede giurisdizionale.
Ma vi sono state (e vi sono) molte ipotesi in cui la circolare amministrativa ha efficacia esterna, anche per gli effetti che essa determina. Si pensi a molte circolari di carattere tributario, che comportano delle conseguenze nei confronti non soltanto dei soggetti interni, ma dei soggetti esterni all’ufficio, ad esempio dei cittadini di un Comune. In questi casi la circolare, per il suo contenuto e per i suoi effetti ha efficacia esterna, è un atto amministrativo con efficacia esterna, e come tale può essere impugnato davanti al giudice.