Le scelte urbanistiche del comune, essendo frutto di valutazioni discrezionali sull’interesse pubblico perseguito, non sono sindacabili in sede di legittimità non potendo il giudice amministrativo sostituirsi all’amministrazione nel soppesare la sproporzione dei vantaggi derivanti al soggetto privato rispetto agli interessi di carattere pubblicistico effettivamente perseguiti dall’amministrazione.
Tar Lombardia – Milano, sez. II – sentenza 15 maggio 2014 n. 1281 – pres. De Zotti, est. Cozzi
Il caso
Un società, proprietaria di un’area, sita nel Comune di Cernusco sul Naviglio, impugna la deliberazione del Consiglio comunale di approvazione definitiva del Piano di Governo del Territorio.
Essa lamenta una notevole riduzione della capacità edificatoria della propria area.
Tale decisione sarebbe irragionevole ed in conflitto con gli artt. 41 e 42 della Costituzione, con l’art. 1 del primo protocollo addizionale della Convenzione Europea del Diritti dell’Uomo, nonché con l’art. 17 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea.
Le motivazioni alla base della riduzione della suddetta capacità edificatoria contrasterebbero con l’assetto complessivo della pianificazione, tenuto conto che, il Comune, in sede di controdeduzioni alle osservazioni, avrebbe evidenziato la necessità di contenere il consumo di suolo.
Questo elemento, a parere della ricorrente, è incoerente rispetto alle scelte complessive della pianificazione, giacché il nuovo strumento, con riferimento all’intero territorio comunale, aumenterebbe, anziché ridurre, la volumetria edificabile.
Infatti, così comportandosi, l’Amministrazione comunale finirebbe, illogicamente, per premiare coloro che, in passato, hanno sfruttato appieno la capacità edificatoria delle loro aree; mentre punirebbe chi ha risparmiato volumetria edificando in misura inferiore rispetto a quanto potenzialmente possibile in base ai pregressi strumenti di pianificazione.
Da aggiungere, poi, che parte dell’area in argomento risulterebbe ricompresa in un Piano di Lottizzazione, la cui convenzione, stipulata nel maggio del 1989, prevedeva che sull’area potesse esser realizzata una volumetria complessiva pari a mc. 2080 circa.
In sintesi, lo strumento urbanistico frustrerebbe l’affidamento della società derivante dalla convenzione e rinforzato dall’aver, all’epoca, corrisposto al Comune oneri e somme per monetizzazione a standard di un ammontare commisurato alla volumetria assentita dal suddetto piano attuativo.
La sentenza
Il Tar sottolinea come, per consolidato orientamento della giurisprudenza, le scelte di pianificazione territoriale costituiscono l’espressione di un’ampia discrezionalità dell’amministrazione comunale.
Si tratta, infatti, di apprezzamenti di merito sottratti al sindacato giurisdizionale, salvo che non siano inficiati da arbitrarietà od irragionevolezza manifeste ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare.
Relativamente alla motivazione delle decisioni del comune, il giudice ricorda che l’amministrazione non è tenuta a motivare specificamente le scelte effettuate con lo strumento di pianificazione riguardanti singole zone del territorio, essendo sufficiente il richiamo ai criteri generali seguiti nell’impostazione del piano, come risultanti dall’apposita relazione di accompagnamento allo stesso (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 7 aprile 2008 n. 1476; 13 marzo 2008 n. 1095; 27 dicembre 2007 n. 6686).
Questa regola subisce un’unica eccezione allorquando il soggetto interessato dall’atto di pianificazione versi in situazione di particolare affidamento derivante, ad esempio, da una convenzione di lottizzazione, stipulata con il Comune, che riserva alla sua area un trattamento più favorevole rispetto a quello introdotto con il piano sopravvenuto (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 1 ottobre 2004 n. 6401; 4 marzo 2003 n. 1197).
Solo in tal caso, l’amministrazione è infatti tenuta ad illustrare specificamente le ragioni che l’hanno indotta a dettare una disciplina più severa con riguardo alla specifica area.
Le conclusioni
Nel caso di specie, il Tar osserva che non sussistono in concreto le condizioni atte a consentirgli il sindacato sulla scelta pianificatoria.
In merito alla contraddittorietà della decisione del comune rispetto all’impostazione generale del piano (che aumenta, anziché diminuire, le possibilità di sfruttamento edilizio dei suoli), il giudice rileva che l’Amministrazione ha già offerto una spiegazione plausibile della stessa.
Il Comune ha infatti ritenuto opportuno, per alcune zone del territorio comunale, mantenere l’impianto urbanistico esistente e la previsione di spazi aperti privati, non edificati ed utilizzati a giardino.
Questa scelta mira a non compromettere un assetto che, seppur non tale da giustificare l’apposizioni di specifici vincoli, risulta comunque di un certo pregio e perciò idoneo a determinare positive ricadute di valorizzazione per tutto il territorio comunale.
Tale motivazione, rileva il Tar, è in linea con l’art. 41, comma secondo, della Costituzione, che assegna alla proprietà privata anche una funzione sociale, ed appare scevra da evidenti vizi logici od irrazionalità, non potendo, pertanto, essere sindacata dal giudice amministrativo.
Sull’asserita lesione dell’affidamento, la convenzione urbanistica, da cui esso viene fatto discendere, risulta troppo risalente nel tempo (essendo stata stipulata nel maggio del 1989) e oggi del tutto superata dal successivo Piano Regolatore Generale, approvato nel 2002.
In conclusione, nel respingere il ricorso, il Tar esclude, per il proprietario dell’area interessata dal piano attuativo, la sussistenza di un attuale e qualificato affidamento nonché, per l’Amministrazione, l’obbligo di motivare la deroga a decisioni ormai del tutto superate.
Il commento
L’uguaglianza tra i proprietari di fronte delle scelte pianificatorie delle pubbliche autorità è una delle questioni su cui si sono spesso soffermate la dottrina e la giurisprudenza degli ultimi anni.
Il dibattito, oggi confluito in scelte legislative per lo più regionali, ruota attorno al tema della potestà conformativa del potere pubblico sui beni immobili, la quale, se riferita ai piani urbanistici, appare dotata di eccessiva discrezionalità determinando così un sistema iniquo e arbitrario.
Sul punto, alcuni autori 1 hanno anche sostenuto che, essendo il regime della proprietà coperto da riserva di legge, per il principio di legalità sostanziale, il legislatore dovrebbe dettare prescrizioni e limiti contenutistici per la definizione dei poteri amministrativi: fatto, come noto, sinora mai avvenuto.
Da sottolineare, tuttavia, che nessun ordinamento europeo ha pienamente raggiunto l’obiettivo dell’indifferenza dei proprietari, posto che la pianificazione comporta necessariamente una scelta tra i diversi interessi presenti sul territorio: una scelta che è, per definizione, differenziata rispetto all’obiettivo della soddisfazione dell’interesse pubblico della collettività.
D’altra parte, la stessa giurisprudenza ha ritenuto che una certa dose di diseguaglianza sia connaturata alla pianificazione urbanistica, in quanto, se così non fosse, verrebbe meno la possibilità di differenziare le forme di uso, trasformazione e tutela del territorio.
Questo elemento trova conferma nella disciplina delle tutele parallele (del paesaggio, della difesa del suolo e delle acque, dei beni ambientali, ecc..), ove la potestà conformativa opera a tutela di specifici beni pubblici, così limitando il godimento della proprietà privata.
Su queste basi, il legislatore regionale ha più recentemente approntato i rimedi della perequazione e della compensazione urbanistica.
Si tratta di rimedi che dovrebbero, da un lato, soddisfare proprietari ed operatori economici, dall’altro, andare incontro alla carenza di risorse delle amministrazioni comunali, le quali, oggi giorno, utilizzano il territorio come “merce di scambio” per coprire il fabbisogno di opere di urbanizzazione e di servizi per la collettività.
Questo tipo di agire amministrativo va, tra l’altro, collegato, con l’altra attuale tendenza della funzione urbanistica, ovvero la rinnovata necessità di perfezionare accordi con i privati interessati per ragioni proprietarie e/o per interessi imprenditoriali.
In sintesi, il governo del territorio è una di quelle materie che più manifesta la complessità degli interessi in gioco e, stante la necessità di acquisire opere e dotazioni pubbliche, ha condotto ad elevare la perequazione, la compensazione e gli accordi col privato, quali strumenti ad essa serventi per perseguire al meglio l’interesse pubblico.
Stefania Fabris
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1 P. Stella Richter “Il difficile rapporto tra urbanistica e diritto di proprietà”, Convegno AIDU, Napoli 2006