Il disegno di legge costituzionale di modifica del Titolo V contiene nuove ed importanti regole che riguardano gli Enti locali e che si riflettono sullo svolgimento delle loro funzioni amministrative.
Innanzitutto, la legislazione esclusiva dello Stato sul Comune (art. 117, c. 2, lett. p)), non riguarda più soltanto gli “organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni”, ma comprende l’intero “ordinamento dei Comuni”.
In secondo luogo, è stabilito al comma 2 dell’articolo 118 che:
“Le funzioni amministrative sono esercitate in modo da assicurare la semplificazione e la trasparenza dell’azione amministrativa, secondo criteri di efficienza e di responsabilità degli amministratori”.
Occorrerà qualche tempo, dato il procedimento delle modifiche costituzionali dell’art. 138 Cost. – prima che tale disegno di legge sia approvato, pubblicato e reso operante, ma appare opportuno che gli Enti locali prendano visione di queste modificazioni, che incidono profondamente sulle loro norme autonome locali, statutarie e – specialmente – regolamentari.
La semplificazione .
È infatti stabilito che: “le funzioni amministrative” (e quindi “tutte” le funzioni amministrative) sono esercitate (e quindi “devono essere” esercitate) “in modo da assicurare” (e quindi in modo da “rendere sicure”, rendere “certe”) “la semplificazione e la trasparenza dell’azione amministrativa”.
Fermiamo l’attenzione sulla semplificazione amministrativa.
Essa indica la diminuzione o l’eliminazione delle complessità dei procedimenti superflui, dei “passaggi giuridici inutili”, dell’eccesso di vincoli e di controllo, della “manomorta burocratica”, della “ragnatela dei procedimenti”.
Sono stati recentemente previsti dalle leggi vari tipi di semplificazione amministrativa, quali ad esempio il Silenzio-assenso, la Conferenza di servizi, la Dia, la Scia, le Comunicazioni telematiche, l’Autorizzazione unica, l’Autocertificazione, ecc. Ma questi tipi di semplificazione non hanno ottenuto il risultato di una reale semplificazione. Non si tratta però di un’operazione facile, e la dottrina ha messo in luce le difficoltà, per non dire l’impossibilità, di questa semplificazione (si veda la Rivista: Il Diritto dell’economia, 2013, numero in ricordo del Prof. Casetta, con gli approfonditi contributi di numerosi Studiosi).
La nuova regola costituzionale cerca di superare queste difficoltà, ed ha come obiettivo la semplificazione dell’ “azione amministrativa”, e quindi di tutte le forme, normative ed amministrative, in cui si manifesta l’azione, e quindi l’attività amministrativa. Oltre a ciò, tale semplificazione deve essere effettuata“secondo criteri di efficienza e di responsabilità degli amministratori”.
Questo nuovo parametro costituzionale coinvolge l’ “esercizio” dell’azione amministrativa, e quindi tutte le modalità di svolgimento dell’azione della pubblica amministrazione. Esso quindi condiziona le funzioni degli Enti locali, prescrive il contenuto della loro azione, specie quella che precede l’attività amministrativa, e cioè quella normativa statutaria e regolamentare.
Le conseguenze sullo statuto.
Lo statuto dell’Ente locale contiene le norme fondamentali sull’organizzazione dell’ente (art. 6 TUEL), ma contiene anche le indicazioni delle modalità dell’attività amministrativa espressa da questa organizzazione.
È pur vero che lo statuto dell’ente locale, che aveva fatto sorgere ampie speranze di una reale autonomia, è diminuito di importanza, ha soltanto un rilievo interstiziale delle leggi statali, ed è stato (talora ed impietosamente) paragonato al gonfalone, che ha soltanto un valore decorativo.
Ma nello statuto sono contenute anche le norme basilari dell’attività di questo ente, e vi sono sovente dei richiami all’articolo 97 Cost.. E’ quindi evidente che le norme che riguardano l’attività amministrativa dovranno ora fare un esplicito richiamo al nuovo articolo 118, comma 2 della Costituzione ed ai criteri della semplificazione e della trasparenza.
Il silenzio dello statuto su questo punto diminuirebbe ancora di più la forza e l’efficacia dello statuto, lo porrebbe in posizione di disarmonia rispetto alle nuove norme costituzionali, ed esso, così svuotato, non potrebbe giustificare le norme regolamentari e gli atti amministrativi del Comune. È perciò necessario e coerente con il principio di buona amministrazione e con la potestà statutaria autonoma che sia effettuata una coerente modifica statutaria in questo senso.
Le conseguenze sui regolamenti locali.
Ma le maggiori conseguenze si hanno per i regolamenti dell’Ente locale, che devono “rispettare” i princìpi fissati dalle leggi (art. 7 del TUEL). Le regole stabilite dal nuovo comma 2 dell’articolo 118 costituiscono indubbiamente dei principi fissati dalla “legge delle leggi”, e cioè dalla Costituzione.
Il “rispetto” di questi princìpi (che è una formulazione diversa da quella “nell’ambito dei princìpi” prevista in riferimento agli statuti nell’articolo 6 TUEL) circoscrive e limita i regolamenti locali. Ma il “rispetto” di questo nuovo principio costituzionale non si esaurisce in un mero rinvio al comma 2 dell’articolo 118, e significa che deve essere semplificato tutto l’ articolato di ogni singolo regolamento, che deve essere “semplificato” e reso trasparente, secondo criteri di efficienza e di responsabilità degli amministratori.
Da ciò deriva che:
a) La redazione dei regolamenti deve essere riveduta, ed i singoli articoli e termini devono essere semplificati e riscritti, in modo che siano ridotti all’essenziale, e siano di lettura scorrevole ed immediata. Vi sono ancora dei regolamenti comunali che sono stati redatti ispirandosi a modelli della fine del 1800, con numerosissimi articoli e vistosi commi, e con un intreccio normativo con gli altri regolamenti e le altre leggi che è difficile dipanare, interpretare ed applicare.
b) La semplificazione significa riscrittura del regolamento in modo che sia indicato esattamente la “regola normativa” che deve essere applicata, e deve trattarsi di una regola semplificata. Sono quindi da evitare formule programmatiche, commi e sottocommi con subordinate e deroghe. Ogni regolamento deve essere chiaro, lucido e breve.
c) La semplificazione comporta che ogni regolamento deve costituire un sistema normativo equilibrato. Anche le “partizioni” del regolamento (Disposizioni generali, Disposizioni particolari, Disposizioni derogatorie, Norma di chiusura) devono essere “semplificate”, e ricondotte all’essenziale.
d) Ciò vale in particolare per il Regolamento degli Uffici e dei Servizi, che non deve risolversi (come avviene in molti Comuni) in una “pianta organica” e in un “diagrammi di uffici”, ma deve contenere le norme, semplificate e relative al funzionamento degli Uffici e dei Servizi, tenendo conto delle disposizioni delle norme sull’Anticorruzione, sulla trasparenza e del Codice di comportamento.
Conclusioni.
I problemi della semplificazione amministrativa che sorgono dal disegno di legge costituzionale sono numerosi, ed è perciò opportuno che i Responsabili dei Comuni considerino sin d’ ora queste norme.
Le nuove disposizioni costituzionali incideranno in misura notevole sul sistema normativo del Comune. Quest’ ultimo non costituisce un’ “isola giuridica”, separata dagli altri “continenti del diritto”, ed esso dovrà utilizzare la propria autonomia per rendere “semplice” e chiara la propria attività amministrativa.
Vittorio Italia