In tempi di “magra” per le società partecipate (in corso di ascrizione, non solo teorica ma anche operativa, al campo di applicazione del Patto di Stabilità Interno; costrette all’attuazione delle procedure di evidenza pubblica nella selezione degli appaltatori e del personale; vincolate nelle spese di personale; assoggettate alle procedure fallimentari e pressoché impossibilitate alla ricezione di sostegno finanziario da parte degli enti proprietari; sottoposte alla giurisdizione punitiva della Corte dei conti …), si potrebbe essere invogliati dal rispolvero del risalente modello di gestione dei servizi pubblici locali, integrato dall’Azienda Speciale di cui all’art. 114 TUOEL.
Il riferimento non risulta affatto peregrino: l’azienda speciale è un organismo strumentale dell’ente locale, dotato di propria personalità giuridica e provvisto di autonomia imprenditoriale … Quindi, in qualità di ente pubblico economico, strumentale al perseguimento di interessi pubblici, sia pure attraverso l’esercizio di attività a connotazione imprenditoriale (ma pur sempre secondo regole di economicità e tendenza al pareggio di bilancio), ben potrebbe rappresentare una valida alternativa per la gestione di servizi pubblici locali, proprio a fronte del controllo immediato e diretto in capo all’ente locale proprietario e della vocazione economico/imprenditoriale.
Un ulteriore elemento di fascinazione sarebbe dato dalla possibilità di risparmiare il costo dei compensi degli amministratori.
Difatti, per unanime interpretazione giurisprudenziale, le aziende speciali incappano nel generale divieto di remunerazione degli organi di governo di enti strumentali (diversi dalle società), configurato dall’art. 6, comma 2 del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni nella Legge n. 122 del 30 luglio 2010, in forza del quale la partecipazione agli organi collegiali, anche di amministrazione, degli enti, che comunque ricevono contributi a carico delle finanze pubbliche, nonché la titolarità di organi dei predetti enti è onorifica! Essa può dar luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute ove previsto dalla normativa vigente … La violazione di siffatto precetto determina responsabilità erariale … I corrispondenti atti violativi sono nulli … Il mancato adeguamento al precetto impedisce l’elargizione di qualsiasi contributo/utilità (seppur indiretti) a carico delle finanze pubbliche!
Tra l’altro, la nozione di contributo pubblico ostativo al rilascio delle “retribuzioni” in argomento, è stata esponenzialmente dilatata, arrivando a ricomprendere financo: il capitale di dotazione iniziale conferito dalla pubblica amministrazione proprietaria all’ente derivato, seppur costituito da soli beni strumentali, comunque suscettibili di valutazione economica; l’obbligo di ripiano delle perdite – incombente sulla p.a. – a fini di preservazione del fondamentale principio contabile del pareggio di bilancio; l’assunzione, in capo alla p.a., dei costi sociali dei servizi gestiti (anche attraverso la particolare modellazione delle tariffe di servizio); tutte le pattuizioni a carattere forfettario e/o compensatorio declinabili in sede di contratto di servizio.
In tale modo, grazie alla suesposta tecnica d’avvolgimento ermeneutico delle più disparate movimentazioni finanziarie, le esigenze di superamento delle duplicazioni in materia di costi della politica, hanno coinvolto ed in sostanza “bloccato” tutte, proprio tutte, le aziende speciali, anche quelle operanti nei settori socio/assistenziali, educativi e/o culturali, “agevolate” su altri fronti, in considerazione della peculiare “mission”, ma non in questo!*
Purtroppo, nell’immanente periodo della storia del diritto italiano, le soluzioni non sono (quasi) mai a portata di logica (intuitiva) e le complicazioni abbondano!
Aumenteranno ancora di più allo scoccare della mezzanotte del 31 dicembre 2013, con l’entrata in vigore della Legge di Stabilità 2014.
Allo stato attuale, l’introduzione del comma 5 bis all’art. 114 TUOEL, sopravvenuta con l’art. 25, comma 2, lett. a) del D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito con modificazioni nella L. n. 27 del 24 marzo 2012 ed ulteriormente modellata dall’art. 4, comma 12 del D.L. n. 101/2013, a sua volta convertito con modificazioni nella L. n. 125/2013**, sta già comportando, a partire dall’esercizio finanziario 2013, l’estensione alle aziende speciali dei seguenti principi/vincolo, propri del modello societario:
– Assoggettamento (teorico) al Patto di Stabilità Interno;
– Applicazione del codice dei contratti pubblici alle procedure di appalto;
– Obblighi e limiti in materia di partecipazione degli enti locali agli assetti proprietari;
– Divieti e/o limitazioni alle assunzioni di personale;
– Contenimento degli oneri contrattuali del personale e dei costi per consulenze.
Risultano, al momento, “salvaguardate” dall’applicazione di siffatte limitazioni le sole aziende speciali deputate alla conduzione di servizi socio/assistenziali, culturali, educativi e di farmacie, seppur sino ad un certo punto … non è, infatti, precluso l’assoggettamento delle stesse alla tecnica di consolidamento – a livello di gruppo – della spesa di personale, quale contributo alla corretta rappresentazione dei bilanci del gruppo, in modo tale da evitare sacche occulte di debito, destinate a gravare sull’intera società. Si tratta, ovviamente, di meri saldi e macro/aggregati finanziari e non di specifiche voci di spesa, la cui vigilanza resta rimessa all’ente locale capogruppo.***
Ma, come preannunciato, le cose sono destinate a puntualizzarsi con maggiore invasività sul brevissimo periodo. Difatti, con l’entrata in vigore, alla data del 1 gennaio 2014, dell’art. 1, comma 557 della Legge di Stabilità 2014, che riforma integralmente il comma 2 bis dell’art. 18 del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni nella L. n. 133 del 6 agosto 2013, le aziende speciali saranno sottoposte alle seguenti (più) circostanziate limitazioni:
– Al netto del consolidamento di gruppo dei costi del personale, divieti e coazioni alle assunzioni, secondo lo specifico regime previsto per l’amministrazione controllante e non solo …
– Obbligo di contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di spesa di natura retributiva o indennitaria e per consulenze, con estensione al personale di riferimento della normativa in materia di vincoli alla retribuzione individuale ed accessoria … I tetti massimi di spesa per le retribuzioni tabellari ed accessorie verranno attivati sulla scorta di un atto d’indirizzo dell’ente controllante, da declinarsi nel contesto della contrattazione decentrata integrativa dell’ente strumentale, ad ogni modo salvaguardando le conquiste dei lavoratori cristallizzate nella CCNL vigente alla data del 1 gennaio 2014.
Gli enti locali potranno comunque escludere dal campo di applicazione del regime limitativo, plausibilmente in sede di atto d’indirizzo e con ostensione di adeguata motivazione, le assunzioni di personale delle aziende speciali che gestiscano servizi socio/assistenziali, educativi, scolastici e per l’infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB), oltre che le farmacie, fermi comunque restando gli oneri di consolidamento e gli obblighi tendenziali volti a garantire il raggiungimento di obiettivi di risparmio e contenimento della spesa di personale.
Tuttavia, a dare maggiori problemi è proprio la dimensione concettuale di base.
Ovverosia:
– Il tessuto normativo stratificatosi in materia di servizi pubblici locali, impone tassativamente la gestione dei servizi pubblici locali di rilievo economico a mezzo di società di capitali … solo per i servizi scevri da rilevanza economica vige il principio della libertà delle forme organizzative;
– La “spending review” vigente sino alla data del 31 dicembre 2013, vieta la costituzione di nuovi organismi per la gestione di servizi pubblici locali, senza eccezioni di sorta ed impone la razionalizzazione di quelli preesistenti (a mezzo di soppressioni/accorpamenti/riorganizzazioni), onde conseguire l’obiettivo (precettivo e non meramente programmatico) del risparmio dei costi di funzionamento, almeno sulla soglia del 20% (comunque, configurando – limitatamente a quest’ultimo caso – l’eccezione degli enti deputati alla preservazione di finalità socio/assistenziali, educative e culturali). – Ma, come illustrato in seguito, su questo particolare aspetto, la situazione migliora sensibilmente, a partire dal 1 gennaio 2014. –
Conseguentemente, i margini di azione risulterebbero parecchio risicati.
Innanzi tutto, con riferimento alla “spending review” vigente sino alla data del 31 dicembre 2013, occorrerebbe accedere ad una interpretazione “restrittiva” del divieto di costituzione di nuovi organismi, espungendo dal corrispondente ambito attuativo la (ri)trasformazione delle società di capitali in aziende speciali, trattandosi non di istituzione di nuovi organismi bensì di modifica/registrazione di organismi preesistenti, magari rafforzando l’operazione d’ “ingegneria organizzativa” attraverso la dimostrazione di un risparmio dei costi pari ad almeno il 20% … Per onestà intellettuale, va tuttavia evidenziato come si tratti di una tesi non riscontrata in giurisprudenza e nella prassi, con un qualche successo soltanto in dottrina. Ad ogni modo, così come preannunciato, la specifica criticità si risolve in radice, “step by step”, a partire dalla data del 1 gennaio 2014, grazie alla legge di stabilità 2014: i commi 561 e 562 del corrispondente articolo unico abrogano, tra gli altri, i commi da 1 a 7 dell’art. 9, dl 95/2012, prevedenti il divieto di istituzione di enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica per l’esercizio, anche in via strumentale, di funzioni fondamentali spettanti a comuni, province e città metropolitane!
Passando poi sul versante del divieto di gestione di servizi pubblici locali a rilevanza economica a mezzo di aziende speciali, questo potrebbe essere stemperato, allo stato attuale, limitatamente al servizio idrico integrato, che il referendum abrogativo del 2011 avrebbe sottratto alla dimensione del rilievo economico per trasporlo in quella del rilievo sociale (ma, anche in questo caso, trattasi di visione non ancora validata autorevolmente).****
In conclusione, a dire il vero, qualche margine di azione sarebbe recuperabile anche nel settore dei rifiuti, nelle more della costituzione degli A.T.O.: non tanto nel senso (più lato) della gestione diretta a vantaggio della collettività (la valenza della dimensione da servizio pubblico locale economicamente rilevante resta, difatti, incontestata), quanto nella (più) circoscritta prospettiva dell’esercizio di funzioni da “centrale di committenza”, in chiave di coordinamento dell’affidamento dei servizi esternalizzati.*****
Roberto Maria Carbonara,
Segretario generale del Comune di Segrate
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* Ex multis: Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, delibera n. 512 del 28 novembre 2013; Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, delibera n. 507 del 27 novembre 2012; Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, delibera n. 488 del 18 novembre 2013; Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, delibera n. 392 del 27 settembre 2013; Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, delibera n. 386 del 17 settembre 2013; Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Piemonte, delibera n. 190 del 9 maggio 2013; Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, delibera n. 198 del 8 maggio 2013; Corte dei conti, sezione riunite di controllo per la regione Sicilia, delibera n. 17 del 11 marzo 2013; Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, delibera n. 22 del 21 gennaio 2013; Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Piemonte, delibera n. 11 del 15 gennaio 2013; Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, delibera n. 11 del 10 gennaio 2013; Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, delibera n. 507 del 27 novembre 2012; Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Liguria, delibera n. 88 del 1 agosto 2012; ecc. …
** Per completezza, va evidenziato come il comma 5 bis sia stato ulteriormente ristrutturato dall’art. 1, comma 560 della Legge di Stabilità 2014, nel contesto più ampio del restyling degli organismi controllati/partecipati dagli enti locali: a partire dal 1 gennaio 2014, la sua portata sarà circoscritta all’obbligo – per le aziende speciali (e non solo) – di iscrizione presso il registro delle imprese e deposito (entro il 31 maggio di ciascun anno) dei relativi bilanci presso il repertorio delle notizie economico amministrative, tenuti entrambi dalle C.C.I.A.A. territoriali; i suoi originari ulteriori contenuti precettivi non scompaiono definitivamente, bensì vengono recuperati ed espansi aliunde.
*** La tecnica interpretativa utilizzata in tal senso dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, con le deliberazioni nn. 400 del 2 ottobre e 516 del 3 dicembre 2013, è quella dell’eccezionalità delle deroghe agevolative introdotte, stante l’immanenza di fondamentali principi generali. Da ultimo, sempre sulla stessa scia, la delibera n. 539 del 13 dicembre 2013, della Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, ha valorizzato altresì “ … la natura pubblicistica dell’azienda speciale e la presenza di vincoli così stringenti alla relativa attività da farne un elemento del sistema amministrativo facente capo all’ente locale (cfr. Corte Costituzionale, sentenza 12/02/1996, n. 28). L’azienda speciale è, in altri termini, una formula organizzatoria che palesa un sostanziale rapporto di immedesimazione organica con l’ente locale, alla luce della dipendenza finanziaria, genetica e funzionale con quest’ultimo …”. A porre una “pietra tombale” sulla vicenda, ci ha comunque pensato l’art. 1, comma 558 della Legge di Stabilità 2014, che ha espressamente inserito, tra gli enti soggetti al consolidamento, anche le aziende speciali.
**** Trattasi di spunti colti da “La gestione dei servizi pubblici a mezzo di azienda speciale” di Giancarlo Astegiano, Davide Di Russo, Antonio Miele, in Azienda Italia IPSOA n. 7/2013.
***** Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, delibera n. 362 del 2 settembre 2013.