Rispondono di abuso di ufficio il sindaco e il consigliere comunale che procedono alla nomina di parenti privi dei requisiti prescritti dalla normativa, violando il perseguimento dell’interesse pubblico in considerazione della prevalenza di aspetti legati alla comune militanza politica, ovvero alla prossimità parentale dei nominati con esponenti della medesima coalizione politica
Corte di Cassazione, Sez. VI penale, sentenza 12 giugno 2013, n. 25859, pres. De Roberto, est. De Amicis
Il caso
Nel 2012, la Corte d’appello di Palermo conferma la condanna alla pena di un anno e sei mesi di reclusione, con l’interdizione dai pubblici uffici, di un sindaco e di un consigliere comunale, giudicati colpevoli del reato di abuso d’ufficio.
Nello specifico, il sindaco avrebbe dato corso alla nomina “illegale” dei tre componenti del nucleo di valutazione (incarico per cui è previsto un compenso annuo, a forfait, a carico del Comune) pur essendo, costoro, privi dei requisiti prescritti dalla normativa di riferimento.
Il consigliere comunale avrebbe, invece, concorso nell’abuso, dapprima sollecitando la nomina della sorella in seno al nucleo, e poi, omettendo di astenersi dalla votazione della successiva deliberazione, riguardante interessi economici della parente, con cui si approvava il compenso dell’organo.
Avverso la sentenza di appello, gli imputati propongono ricorso per Cassazione, deducendo che il giudice di secondo grado avrebbe:
- negato l’acquisizione della documentazione necessaria per approfondire il vaglio delle esperienze politico-amministrative, e per dimostrare l’esistenza del requisito di “esperti qualificati” in capo ai componenti del nucleo, ritenuti aprioristicamente privi di idoneità, perché medici;
- rigettato l’istanza di escussione, in qualità di teste, del responsabile dell’ufficio di segreteria del sindaco, il quale, avendo curato l’attività inerente la suddetta nomina, sarebbe stato in grado di ricostruire con precisione l’iter procedimentale seguito;
- affermato l’illegittimità della nomina senza tener conto del fatto che la nozione di “esperto qualificato” non è specificata in leggi o in regolamenti, con la conseguenza che il sindaco incontra, come unico limite al proprio potere discrezionale di scelta, i soli principi generali del buon andamento e del buon funzionamento della pubblica amministrazione.
Ne sarebbe derivata, secondo i ricorrenti, la violazione una serie di disposizioni, tra cui, l’art. 606, lett. b) e lett. e) del C.P.P.; gli artt. 603 e 323 del C.P., l’art. 147 del D.Lgs 267/00; l’art. 7 del D.Lgs n. 165/2001, e l’art. 3 della L.R. Sicilia n. 19/97.
Secondo la difesa, in assenza di riferimenti normativi espliciti, e in considerazione delle norme del regolamento comunale, oltre che delle disposizioni di cui all’art. 7, co. 6 e 6-quater, del D.Lgs n. 165/2001, l’ordinamento consentirebbe la nomina dei componenti del nucleo di valutazione tra soggetti idonei a garantire in concreto la funzione, a prescindere da specifici titoli accademici.
Delle conferme in questo senso possono trarsi anche da analoghe disposizioni della legge regionale siciliana n. 19/1997 (art. 3), inerente le nomine e le designazioni di competenza della regione, in cui viene sancito un principio di eguaglianza tra le esigenze di specializzazione e l’esperienza amministrativa e/o politica, la cui ratio può, secondo i ricorrenti, estendersi anche alle nomine all’interno degli organi degli enti locali.
La sentenza
La sesta sezione penale della Corte di Cassazione dichiara i ricorsi inammissibili perchè manifestamente infondati.
In particolare, la Corte dichiara di condividere il significato complessivo del quadro probatorio, posto in risalto dai giudici di prime e seconde cure, e concorda sulla obiettiva e macroscopica violazione del regolamento comunale del nucleo di valutazione, il quale, in ossequio al D.Lgs 30 luglio 1999, n. 286, stabilisce che la nomina dei componenti dello stesso nucleo, dev’essere effettuata “tra esperti qualificati in materie economiche e/o in materie di organizzazione aziendale e del lavoro e/o in materie giuridiche”, da scegliere sulla base di un adeguato curriculum professionale.
Al nucleo, composto da tre membri nominati dal Sindaco, spetta, tra l’altro, il controllo interno della regolarità amministrativa, della gestione delle risorse pubbliche e della realizzazione degli obiettivi, unitamente alla valutazione della dirigenza o del personale incaricato di posizioni organizzative, con funzioni rilevanti in tema di valutazione delle prestazioni dei responsabili delle aree e, soprattutto, delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti ed obiettivi predefiniti.
Sebbene l’istituzione del nucleo risponda all’esigenza di costituire una struttura di supporto tecnico consultivo e propositivo del sindaco, in modo da individuare gli strumenti tecnici più idonei per la verifica del conseguimento degli obiettivi di indirizzo politico, il provvedimento di nomina, secondo la Corte, è stato adottato in favore di soggetti palesemente privi dei requisiti necessari, perché neppure laureati, ovvero laureati ma in discipline diverse da quelle menzionate nel regolamento, o, infine, perché laureati, ma carenti di esperienza nei settori di riferimento.
Inoltre, l’assenza di un’adeguata istruttoria e la carenza di motivazione degli atti di nomina, relativamente alla verifica del possesso dei requisiti richiesti, hanno coerentemente indotto i giudici a ritenere le determinazioni del sindaco viziate, perché basate sulla valutazione di aspetti legati alla comune militanza politica, o alla prossimità parentale dei nominati con esponenti della propria coalizione politica.
La scelta del sindaco, dunque, non garantisce il perseguimento del pubblico interesse (cfr. sez. VI, n. 37531 del 14/06/2007).
In più, la decisione del primo cittadino deroga, come detto, alle prescrizioni del regolamento comunale, il quale richiede, per ricoprire il suddetto incarico, il possesso sia di una qualifica professionale, che di una comprovata esperienza in specifici settori (senza richiedere un eccellente livello di specializzazione, ai sensi dell’art. 7, co. 6, del D.Lgs n. 165/2001 per il conferimento di incarichi individuali a consulenti esterni delle amministrazioni pubbliche).
Su quest’ultimo punto, secondo la Cassazione, la Corte d’appello ha coerentemente argomentato che l’esclusione del requisito di una particolare e comprovata specializzazione, anche universitaria, previsto dal D.Lgs n. 165/01 per la nomina di consulenti esterni della PA, non può di certo comportare l’esclusione, per la nomina in parola, del requisito di una qualificata e comprovata esperienza professionale e scientifica nei settori di riferimento, secondo quanto stabilito dalla norma regolamentare dell’ente.
La Corte distrettuale ha ritenuto correttamente inapplicabile anche la legge regionale n. 19/1997, in tema di nomine e designazioni regionali, vista la specificità della previsione del regolamento comunale, di portata locale, e avente lo scopo di richiedere, in capo ai componenti del nucleo, la presenza di determinati requisiti di competenza tecnica, anche in ragione della particolare delicatezza e rilevanza delle funzioni da svolgere.
Il giudice di secondo grado ha ritenuto, quindi, regolarmente sussistenti gli elementi richiesti per la configurazione del delitto di abuso d’ufficio, reputando le argomentazioni difensive mere ipotesi alternative, prive degli indispensabili agganci probatori.
In sintesi, secondo la sesta sezione della Corte di Cassazione, “La conclusione cui è pervenuta la sentenza impugnata riposa, in definitiva, su un quadro probatorio giudicato completo ed univoco, e come tale in nessun modo censurabile sotto il profilo della congruità e della correttezza logica”.
La valutazione della sentenza
La sentenza merita condivisione, soprattutto a fronte dell’attuale propensione dell’ordinamento italiano per la prevenzione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione (consacrata con la legge n. 190/2012 e i successivi decreti delegati nn. 33 e 39 del 2013).
Sul punto, tra disposizioni introdotte più recentemente, rilevano, in particolare: a) il nuovo art. 6bis della legge n. 241/1990 che impone al responsabile del procedimento e ai titolari degli uffici competenti ad adottare pareri, valutazioni tecniche, atti endoprocedimentali e provvedimento finale, di astenersi in caso di conflitto di interessi; b) l’art. 7 del DPR n. 62/2013 (il nuovo codice di comportamento dei dipendenti pubblici), recante anch’esso l’obbligo di astensione del dipendente in caso di decisioni o ad attività che possano coinvolgere interessi propri, o di parenti, affini entro il secondo grado, del coniuge o di conviventi, ecc.., e, da ultimo, c) l’art. 323 CP sull’abuso d’ufficio, fattispecie di reato novellata, per quanto riguarda la durata della pena, proprio dalla L. n. 190/2012, che ha innalzato i precedenti 6 mesi-3 anni di reclusione agli attuali 1-4 anni.
Nel caso in commento, la configurazione del delitto appare in modo manifesto dal comportamento di alcuni amministratori locali, i quali, nello svolgimento delle loro funzioni:
- agiscono in violazione delle norme regolamentari dell’ente per la nomina del nucleo di valutazione;
- omettono di astenersi in presenza di un interesse di un prossimo congiunto e, intenzionalmente, procurano ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale, così arrecando al comune un danno ingiusto.
Due i presupposti rilevanti, individuati proprio dalla Cassazione (sez. II pen., 4 dicembre 1997 – 22 gennaio 1998), per integrare il delitto de quo contro la pubblica amministrazione:
- il precetto violato non deve essere genericamente strumentale alla regolarità dell’attività amministrativa, ma deve vietare puntualmente il comportamento sostanziale del pubblico ufficiale o dell’incaricato di un pubblico servizio (sono pertanto irrilevanti le violazioni delle norme a carattere meramente procedimentale, ovvero le violazioni di norme generalissime e di principio);
- la violazione deve riguardare leggi o regolamenti che, di tali atti, abbiano i caratteri formali e seguano il regime giuridico, non essendo sufficiente un contenuto materialmente normativo della disposizione trasgredita .
Presupposti, questi, che paiono ben potersi ritrovare anche nella vicenda in argomento.
Stefania Fabris